Sentencia T-244/12
Referencia: expediente T- 3.066.621
Acción de Tutela instaurada por Alba Luz
Marrugo Mestra, Neiver Alexander Gordón Romero y Héctor Eliécer Cumplido
Barbudo contra la Alcaldía Distrital de Cartagena de Indias –Secretaría de
Infraestructura-, el Consorcio Cartagena 2010 y Transcaribe.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., veintiséis (26) de marzo de
dos mil doce (2012)
La Sala Séptima de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada
por los magistrados Humberto Antonio Sierra Porto, Luis Ernesto Vargas Silva y Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales y, específicamente,
las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución
Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la
providencia emitida el cuatro (04) de abril de dos mil once (2011), por el
Juzgado Tercero Penal Municipal para Adolescentes con Funciones de Control de
Garantías de Cartagena de Indias, la cual negó la protección de los derechos
fundamentales invocados por Alba Luz Marrugo Mestra, Neiver Alexander Gordón
Romero y Héctor Eliécer Cumplido Barbudo, en la acción de tutela promovida contra
la Alcaldía Distrital de Cartagena de Indias –Secretaría de Infraestructura-,
Consorcio Cartagena 2010 y Transcaribe.
1 ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, 33 del Decreto 2591 de 1991 y
49 del Reglamento de la Corporación, la Sala de Selección Número Cinco de la
Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela
de la referencia.
De conformidad con el artículo 34 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la Sentencia
correspondiente.
1.1
SOLICITUD
Alba
Luz Marrugo Mestra, Neiver Alexander Gordón Romero y Héctor Eliécer Cumplido
Barbudo demandaron ante
el juez de tutela la protección de sus derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad,
a la dignidad humana y al debido proceso, presuntamente vulnerados por la
Alcaldía Distrital de Cartagena de Indias –Secretaría de Infraestructura-, el Consorcio
Cartagena 2010 y Transcaribe, por no incluirlos en un plan de reubicación o, en
su defecto, por no otorgarles un reconocimiento económico como vendedores
informales de la zona de Bazurto, ante el impacto negativo que han tenido que
soportar en su actividad comercial por la ejecución de las obras que buscan implementar
el sistema de transporte masivo en la ciudad.
1.1.1
Hechos relatados por la peticionaria:
1.1.1.1 Los accionantes manifiestan que desde
hace aproximadamente veinte años, se desempeñan en la actividad de venta
informal en el mercado de Bazurto de la ciudad de Cartagena, exactamente “por
el lado de las ventas de camas y colchones como “patinadores””, en predios que
fueron comprados por el distrito desde hace un año, ya que en dicha zona se van
a adelantar las obras pertinentes para ejecutar el proyecto Transcaribe.
1.1.1.2
Afirman
que no se llevó a cabo un proceso policivo ni judicial para la recuperación del
espacio público, por tanto se vulneraron sus derechos fundamentales al debido
proceso y a la confianza legítima. En otras palabras, aseguran que no les
dieron la oportunidad de ejercer su derecho de contradicción y defensa ante la
decisión de recuperar el espacio público, máxime cuando su sustento y el de sus
núcleos familiares dependen del trabajo que desarrollan habitualmente en el
sector comercial de Bazurto.
1.1.1.3
Sostienen
que el 31 de enero de 2011, la Alcaldía Distrital y el Consorcio Cartagena
iniciaron las obras de Transcaribe, ubicaron las vallas para el encerramiento
sobre sus lugares de trabajo, y que con este hecho se puso en riesgo el
sustento de sus familias. Por lo anterior, indican que se vieron obligados a no aceptar ninguna propuesta del Distrito,
el cual no se ha interesado por socializar el proyecto, indemnizarlos o
reconocer los daños patrimoniales que se causen con la ejecución de dichas
obras.
1.1.1.4
Además,
señalan que el 2 de febrero de 2011, el alcalde menor de la localidad y el
secretario del espacio público de la ciudad reunieron a los vendedores de la
economía informal y a los propietarios de los establecimientos comerciales,
para manifestarles que el proyecto se iba a ejecutar pese al error de no prever
el reconocimiento de las indemnizaciones.
1.1.1.5
Consideran
que la entidad accionada no realizó un estudio adecuado que le permitiera
evidenciar que el tramo del proyecto Transcaribe que comprende el sector del
mercado de Bazurto merecía un tratamiento especial por la connotación que tiene
en la economía de la ciudad.
1.1.1.6
También
sostienen que en sectores como la “bomba del amparo” y otros, el Distrito
indemnizó a los vendedores de la economía informal y a los propietarios de los
establecimientos de comercio.
1.1.1.7
Por lo anterior, solicitan (i) la protección
de sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, al debido proceso, y
al mínimo vital; y (ii) la suspensión inmediata de las obras de Transcaribe
hasta tanto no se desarrolle un programa de reubicación y/o reconocimiento
económico, de conformidad con la Resolución No. 072 del 14 de agosto de 2006 y
la Resolución No. 171 de julio de 2008 que la modifica.
2 TRASLADO
Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Radicada la acción de tutela el 17 de
marzo de 2011, el Juzgado Tercero Penal Municipal para Adolescentes de Control
de Garantías de Cartagena de Indias la admitió, ordenó correr traslado a la
parte accionada para que ejercieran su derecho de defensa y no decretó la
medida provisional que solicitaron los peticionarios.
2.1
CONSORCIO CARTAGENA 2010.
El
Representante Legal del Consorcio Cartagena 2010, el 23 de marzo de 2011, realizó
las siguientes manifestaciones:
2.1.1
Expresó
que desde hace más de seis (6) años, era de público conocimiento que la Ciudad
de Cartagena iba a sufrir una transformación urbana con motivo de la puesta en
marcha del proyecto de transporte público masivo conocido como TRANSCARIBE.
Aseveró que ni las entidades estatales vinculadas al proceso ni el colectivo de
vendedores informales, pueden aducir que se sienten asaltados en su buena fe o
que existe un desconocimiento del principio de la confianza legítima. Al respecto,
realizó las siguientes afirmaciones:
2.1.1.1
Explicó
que la Alcaldía Distrital y la Empresa Transcaribe tenían el deber de adelantar
y/o promover la elaboración y plena conclusión de todos los estudios técnicos y
económicos, así como la adquisición de todos los predios y de todas las
autorizaciones como un paso previo a la contratación y al inicio de todas las
obras. Adujo que este proceso se realizó desde el año 2008 y que luego de tales
estudios, la administración tiene conocimiento del alcance e impacto del
proyecto.
2.1.1.2
Señaló
que era de pleno conocimiento de los vendedores que instauraron la presente
acción de amparo, que el sistema de transporte público masivo, Transcaribe, en
su tramo desde Bazurto hasta el sector subida La Popa en la ciudad de Cartagena,
iba a construirse. Por tanto, indicó que era deber de los vendedores informales,
cumplir con las disposiciones del Código de Policía, en lo atinente a no
invadir el espacio público. En otras palabras, afirmó que dicha población no
podía tener la expectativa de permanecer en el sitio denominado “Mercado de Bazurto”
porque con suficiente antelación se les había informado acerca de la
construcción de dicho tramo.
2.1.1.3
Sostuvo
que las dos entidades públicas vinculadas al presente proceso de tutela, además
de incumplir sus deberes precontractuales, también incumplieron el deber de
adelantar las gestiones de reubicación de los vendedores para liberar los
predios que resultan indispensables para la ejecución de la obra, deber de
previsible planeación que hasta ahora ha desconocido la administración.
2.1.1.4
Enfatizó
que como empresa integrante del consorcio contratista para la construcción del
tramo de Transcaribe Bazurto-La Popa, se encuentran en una posición ajena a los
hechos que dieron lugar a la solicitud de amparo. Además, indicó, no pueden
sufrir los efectos patrimoniales y morales que surjan de la reclamación del
presente proceso de tutela, pues participaron de buena fe en un proceso
licitatorio internacional, a instancias de la Banca Multilateral. Además,
aseguró que el consorcio partió del supuesto de que toda la información que
integraba los estudios previos era cierta y completa. Igualmente, confiaron en
la capacidad de la Administración Distrital y de Transcaribe para hacer la
entrega oportuna de los predios para iniciar la ejecución de la obra, sin que
hasta la fecha las entidades públicas referidas hayan cumplido con sus
obligaciones frente al Consorcio CARTAGENA 2010. En últimas, sostuvo que son
las personas naturales y jurídicas integrantes del Consorcio contratista,
quienes han sido asaltados en su buena fe.
2.1.2
Por
otra parte, advirtió que en lo
referente a la potestad de recuperación de los predios para la realización de
las obras, así como la reubicación o la indemnización a sus ocupantes y las
controversias por dicha ocupación, sólo pueden ser resueltas por la Alcaldía
Distrital y por Transcaribe. Agregó que si esta situación se ha observado en
otros tramos, como se sugiere en los hechos de la acción de tutela, ello sería
prueba de que sólo las entidades públicas referidas son las que deben
responder, pues son deberes funcionales que no le corresponden al contratista.
2.1.3
Indicó que como contratistas de Transcaribe su
marco de deberes está delimitado por las obligaciones contractuales
establecidas en las condiciones generales y especiales del contrato suscrito,
los pliegos de la licitación y su oferta adjudicataria. Sostuvo que de dichos
documentos no es posible inferir que el contratista subrogó a las autoridades
públicas de Cartagena de Indias para adelantar las gestiones de la obtención de
predios. Al contrario, contó, el Consorcio Cartagena 2010 le manifestó a Transcaribe
en los comités técnicos de la obra, que en su calidad de entidad contratante no
había cumplido con el deber de entregarle la totalidad de los predios en las
oportunidades previstas en el contrato y que a la fecha tampoco lo ha hecho, por
lo que se encuentra en una situación crítica. Lo anterior, señaló, originó que el
Consorcio Cartagena 2010 solicitara la terminación del contrato.
2.1.4
Agregó
que (…) en el marco de la ley atendemos
las instrucciones u órdenes perentorias de las autoridades competentes, en tal
sentido dimos cumplimiento al mandato judicial de suspender obras, como se
aprecia en el acta suscrita con el interventor del contrato y la comunicación
dirigida a la entidad, sin perjuicio de nuestros derechos patrimoniales y
morales cuantificables.
2.1.5
En
torno a la ocupación del espacio público por parte de los vendedores informales
y estacionarios, señaló que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es
un deber de los alcaldes y en general de las autoridades de policía urbanística
local, emprender todas las acciones para proteger y recuperar el espacio
público y diseñar los mecanismos pertinentes para proteger el derecho al
trabajo de los afectados.
2.1.6
Finalmente,
adujo que los deberes y obligaciones del Consorcio se limitan a la construcción
del tramo del corredor del sistema integrado de transporte masivo Transcaribe
desde el sector mercado de Bazurto hasta el sector subida a la Popa, sobre la
premisa de total entrega de predios y de las zonas de espacio público
requeridas para el efecto.
2.2
TRANSCARIBE S.A.
El
27 de marzo de 2011, el Representante Legal de TRANSCARIBE S.A. realizó las
siguientes manifestaciones:
2.2.1
Aseveró
que el tiempo que dicen los accionantes que han estado desempeñando su
actividad informal, no se acompaña de prueba que lo demuestre. Además, resaltó la
afirmación de los accionantes en el sentido de que son “PATINADORES” en los
predios que compró el distrito. Al respecto, adujo que el distrito le compró
los predios a los propietarios para realizar las obras de Transcaribe y que los
accionantes no ejercían su actividad en el espacio público, sino que dependían
de los dueños de los establecimientos de comercio.
2.2.2
Indicó
que los encargados del plan de reasentamiento del SITM de Transcaribe realizaron
la socialización previa de sus programas y componentes, lo cual se efectuó
desde el 2005; señaló que específicamente la convocatoria masiva sobre los
tramos 5A y 5B del proyecto se hizo en agosto de 2009. Contó que en dicha
oportunidad se absolvieron todo tipo de preguntas relacionadas con los
componentes económicos del proyecto, y se enfatizó en que dado a que era un
proyecto de utilidad pública, el equipo de reasentamientos no hablaba de
indemnización sino de reconocimientos económicos, y que éstos no operarían a
menos que se estableciera que la unidad social económica se encontraba en un
predio cuya afectación predial implicaba su obligatorio traslado. En el caso de
los ocupantes del espacio público, sostuvo que se les ofreció la alternativa de
la reconversión económica por parte de Transcaribe y el Distrito de Cartagena.
2.2.3
Refirió
que Transcaribe cuenta con un equipo interdisciplinario, el cual realizó un
censo en el área de influencia del proyecto. También adujo que dicha entidad
ofrece las alternativas que contempla el plan de reconversión económica[1] a las
personas a quienes la gerencia del espacio público les certifique “(…) cuenta
con CONFIANZA LEGÍTIMA”. Afirmó que
a los vendedores informales amparados por el principio de confianza legítima,
el Distrito de Cartagena, una vez comprobada esta calidad, les ofrece
alternativas económicas para que vean compensada la actividad que venían
realizando en el espacio público, el cual es necesario recuperar para que Transcaribe
S.A. pueda empezar a realizar las obras que son de interés general para toda la
ciudadanía.
2.2.4
Respecto
al derecho a la igualdad, sostuvo que a los vendedores estacionarios a los
cuales se les ofrecen alternativas económicas son a los que se encuentran
amparados por el principio de confianza legítima, estatus que no acreditan los
accionantes, ni siquiera de manera sumaria. Agregó que este grupo de personas
que realizan una actividad comercial informal como “PATINADORES” deben depender
de alguien, y de los hechos se desprende que es de los dueños de los locales
comerciales que venden camas y colchones, es decir, si alguien está llamado a
otorgarles algún tipo de reconocimiento económico, sería el patrón para quien
estuvieron trabajando durante el tiempo que afirman en el hecho 1 de la
demanda. Además, anotó que aunque los accionantes lograran demostrar que les
asiste algún tipo de derecho económico-prestacional, la tutela no es el
mecanismo idóneo para solicitar la protección de sus derechos.
2.2.5
Enfatizó
que las competencias de Transcaribe se enmarcan en adelantar la gestión de la
política pública del transporte masivo en la ciudad de Cartagena.
2.3
OFICINA ASESORA JURÍDICA DE LA ALCALDÍA
MAYOR DE CARTAGENA.
El 28 de marzo
de 2011, la asesora de la Oficina Jurídica de la Alcaldía Mayor de Cartagena
rindió su informe, en los siguientes términos:
2.3.1
Manifestó
que a los accionantes no se les ha vulnerado los derechos fundamentales que
alegan, pues actualmente no ostentan la calidad de vendedores estacionarios
ocupantes del espacio público amparados por el principio jurisprudencial de
confianza legítima, de modo que no tienen derecho a los ofrecimientos que
señala el Acuerdo 040 de 2006, que son de reconversión económica o
relocalización según el caso. Por el contrario, indicó que se trata de
vendedores vinculados a establecimientos de comercio legalmente constituidos
que funcionan en diversos predios privados ubicados en la margen derecha de la
Avenida Pedro de Heredia, en dirección hacia el centro de la ciudad, cuya
actividad económica es la de impulsar dentro de los mismos almacenes los
productos y servicios que estos negocios ofrecen, buscando atraer más clientela
a los mismos.
2.3.2
Agregó
que ninguno de los accionantes figura en los censos que realizó dicha
dependencia en los años 2005 y 2007, como tampoco en el que se realizó en los
meses de marzo, abril y junio de 2010 para verificar y establecer con exactitud
la población de vendedores informales ocupantes del espacio público que
eventualmente podrían verse afectados con la ejecución de esas obras.
2.3.3
Sostuvo
que en desarrollo del proyecto Sistema Integrado de Transporte Masivo, se estructuró
un Plan de Reasentamiento, competencia directa de Transcaribe S.A., y un Plan
de Ocupantes de Espacio Público, competencia de la Gerencia de Espacio Público
y Movilidad Urbana, ambos derivados del Plan de Gestión Social del Proyecto. Indicó
que el plan de ocupantes del espacio público incluye el programa de
formalización económica dirigido a todos los vendedores informales ocupantes
del espacio público, ubicados en las áreas intervenidas con las obras y
cobijados por el principio de confianza legítima. Señaló que su finalidad es
mitigar el impacto causado por la ejecución de las obras en el plano
socio-económico, pues el lugar a intervenir se halla en el lugar donde ejercen
la actividad económica que les permite acceder a los recursos para proveer sus
necesidades básicas. Sin embargo, aseguró que para el caso de los accionantes,
no se puede dar aplicación a este plan porque no se encuentran amparados por el
principio de confianza legítima.
2.3.4
Aún
más, sostuvo que en el caso concreto de los accionantes, el Distrito de
Cartagena, a través de la Gerencia del Espacio Público y Movilidad Urbana, no
podrá aplicar el principio de confianza legítima, toda vez que su actividad económica
consiste en ofertar y vender al público las mercancías que distribuyen los establecimientos
de comercio dedicados a las ventas de camas y colchones, en el mercado de
Bazurto, y por su actividad de “PATINADORES”, como lo define el apoderado
judicial en su escrito de tutela, ganan una comisión o propina del 25% del
valor del exceso de precio que consigan en las ventas, de lo cual se infiere
una relación laboral precaria y/o por lo menos comercial entre los propietarios
de los establecimientos de comercio y los accionantes, de modo que no se trata
de vendedores informales que desarrollan su actividad económica en espacio
público. Por estas razones, no están llamados a ser acogidos por los beneficios
que establece el Acuerdo 040 de 2006.
2.4
GERENCIA DEL ESPACIO PÚBLICO Y MOVILIDAD
DE LA ALCALDÍA MAYOR DE CARTAGENA DE INDIAS.
El 31 de marzo
de 2011, el Gerente del Espacio Público y Movilidad del Distrito de Cartagena solicitó
se declarara la improcedencia de la presente acción de amparo, por las
siguientes razones:
2.4.1
Para
iniciar, sostuvo que en el caso sub-lite los accionantes no agotaron la vía
gubernativa antes de acudir a las instancias judiciales a solicitar el amparo
de sus derechos fundamentales, por tanto, se desconoció el carácter subsidiario
de la acción de tutela.
2.4.2
Aseveró
que no es cierto que los accionantes hayan desempeñado su actividad de venta
informal desde hace más de 20 años en el mercado de Bazurto, pues en la
revisión hecha al registro único de vendedores
informales –RUV-, que constituye la base de datos oficial de vendedores
informales ocupantes del espacio público con confianza legítima del Distrito de
Cartagena, se constató que la señora Alba Luz Marrugo Mestre y los señores
Neiver Alexander Gordon Romero y Héctor Eliécer Cumplido Barbudo no figuran
registrados. Explicó que en los meses de marzo, abril y junio de 2010 se
realizaron jornadas de verificación y revisión de dichos registros para
establecer con exactitud la población de vendedores informales ocupantes del
espacio público que iban a ser eventualmente afectados por la ejecución de las
obras, y nuevamente no hallaron los nombres de los demandantes.
2.4.3
Resaltó
que en las múltiples acciones de tutela presentadas ante el mismo juez, entre
ellas la presente acción de amparo, quienes aducen su calidad de vendedores
informales ocupantes del espacio público, no precisan ni detallan el tipo de
actividad que desarrollan, por ejemplo, si son vendedores de comidas rápidas,
bebidas, fritos, frutas, ropa usada, carnes, etc; así como tampoco el
mobiliario con que cuentan para dicha ocupación, el horario en que desarrollan
la actividad y el sitio exacto donde se encuentran, esto es, en que calle,
esquina, parque y cualquier punto de referencia, información que es necesaria
para crear una mínima certeza ante el juez de conocimiento. Inclusive, adujo,
en este tipo de acciones es común que los interesados alleguen material
fotográfico para demostrar su dicho.
2.4.4
Afirmó
que los accionantes son vendedores vinculados a establecimientos de comercio
legalmente establecidos que funcionan en diversos predios privados ubicados en
la margen derecha de la Avenida Pedro de Heredia, en dirección hacia el centro
de la ciudad, y que se desempeñan como impulsadores de los productos y
servicios que estos negocios ofrecen, con la finalidad de atraer más clientela. Con base en lo anterior, sostuvo que la
presente situación entraña un problema de reconocimiento de los derechos
laborales a favor de los actores por parte de los propietarios de dichos
establecimientos.
2.4.5
Aseveró
que los accionantes no allegaron ninguna prueba, aunque sea sumaria, para
demostrar un estado de debilidad manifiesta que comprometa su derecho al mínimo
vital. Además, si ello fuera así, aseveró que esta situación no es
responsabilidad de la administración distrital, pues los accionantes tienen una
relación laboral con establecimientos de comercio legalmente constituidos en
cuyos predios prestan sus servicios como colaboradores o impulsadores de sus
productos.
2.4.6
Sostuvo
que el proyecto del Sistema Integrado de Transporte Masivo de Transcaribe fue
cuidadosamente planeado, y una de sus fases implicó la socialización del
proyecto. Tanto es así, afirmó, que desde el año 2006 la socialización del sub
tramo 5-A se ha realizado con todas las personas que directa e indirectamente
fueran a ser influenciadas por la ejecución del proyecto. En el caso de los
accionantes, indicó que se realizaron socializaciones de manera periódica a lo
largo de los años 2009 y 2010.
2.4.7
Ahora,
respecto del caso de la Bomba del Amparo, aclaró que sólo fueron reconocidos
como beneficiarios del Programa de Reconversión Económica creado por Transcaribe
S.A., por exigencia del Banco Mundial, aquellos vendedores informales que
ocupan el espacio público, cobijados por el principio de confianza legítima porque
se hallaron dentro de las zonas de espacio público intervenidas por el proyecto
del Sistema Integrado de Transporte Masivo, situación en la que están lejos de
encontrarse los accionantes.
2.4.8
Por
todo lo anterior, solicitó desestimar las pretensiones de los accionantes.
3 DECISIONES
JUDICIALES
3.1
DECISIÓN DE ÚNICA INSTANCIA- JUZGADO
TERCERO PENAL MUNICIPAL PARA ADOLESCENTES CON FUNCIONES DE CONTROL DE GARANTÍAS
DE CARTAGENA DE INDIAS.
En única instancia, el Juzgado Tercero
Penal Municipal para Adolescentes con Funciones de Control de Garantías de
Cartagena de Indias, mediante sentencia proferida el cuatro (04) de abril de
dos mil once (2011), decidió no conceder el amparo a los derechos fundamentales
invocados por los accionantes, con base en los siguientes argumentos:
3.1.1
Indicó que no se encuentra acreditado que los
accionantes hubieran desempeñado una actividad de venta informal desde hace más
de veinte (20) años en el mercado de Bazurto, ya que no aportaron, ni siquiera
sumariamente, prueba alguna para establecer el sitio del espacio público que
dicen ocuparon durante este tiempo.
3.1.2
Del término “PATINADORES” que utilizan los
accionantes para denominar su actividad comercial, el Despacho coligió que se
trata de personas que están deambulando en un sector determinado por ellos como
“en el lado de las ventas de camas y colchones” en los establecimientos comerciales
que ofrecen estos productos al público, lo cual significa que su actividad es
accesoria a la existencia y/o disponibilidad de los productos y/o
establecimientos comerciales que ofrecen los mencionados productos y, por lo
tanto, dependen exclusivamente de la existencia de esos establecimientos y no
de una eventual reubicación, a menos que los locales comerciales sean
reubicados, caso en el cual se trasladarían con ellos.
3.1.3
Agregó que no se encuentra probada la
condición de beneficiarios de la confianza legítima, pues de las pruebas
documentales que obran en el plenario se pudo establecer que los peticionarios
no están incluidos en el Registro Único de Vendedores Estacionarios -RUV- que
se lleva en la Gerencia del Espacio Público y Movilidad del Distrito de
Cartagena. Además, se encuentran excluidos del censo y jornada de verificación
que se realizaron en el Mercado de Bazurto en los años 2005 y 2007, así como
del registro de las jornadas de verificación realizadas en el 2010 en la
Avenida Pedro de Heredia, sectores Mercado de Bazurto y aledaños.
3.1.4
Explicó que, por el contrario, se encuentra
probado que el Distrito llevó a cabo acciones para determinar quiénes eran los
comerciantes informales que estaban ocupando el espacio público, hizo las
verificaciones y evaluaciones correspondientes para establecer quiénes tenían
derecho al reconocimiento de la confianza legítima y procedió a efectuar los
reconocimientos económicos de acuerdo con los principios jurisprudenciales
trazados en este respecto.
3.1.5
Por las razones expuestas, no encontró
vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados por los actores por
parte de las accionadas.
4 PRUEBAS Y
DOCUMENTOS
4.1
PRUEBAS
QUE OBRAN EN EL EXPEDIENTE:
4.1.1
Fotocopia de la Resolución No. 238 del 24 de
mayo de 2010, a través de la cual se reconoce y se paga a favor de una persona,
propietaria de un establecimiento de comercio de la zona, un auxilio económico
por concepto de “traslado y traslado de actividad” (sic)
4.1.2
Fotocopias de dos sentencias emitidas dentro
de acciones de tutela instauradas por comerciantes de la zona, mediante las
cuales se deniegan las pretensiones de los accionantes.
4.1.3
Fotocopia del Acuerdo No. 040 de 2006 “Por
medio del cual se establecen principios, objetivos, se define la política
pública dirigida a la formalización de la economía como apoyo a las personas
que ocupan el espacio público y se permite la recuperación del mismo”, expedida
por el Concejo Distrital de Cartagena de Indias D.T. y C.
4.1.4
Certificación expedida por el funcionario
encargado de Tecnologías en Sistemas de la Gerencia del Espacio Público y
Movilidad que demuestra la no inscripción en el Registro Único de Vendedores
Informales -RUV- de los accionantes.
4.1.5
Certificación expedida por la Asesora del
Equipo Socio-económico de la Gerencia del Espacio Público y Movilidad,
encargada del manejo de los censos y jornadas de verificación realizados en el
mercado de Bazurto, que demuestra la no inclusión de los accionantes en dichos
registros realizados en los años 2005, 2007 y 2010.
4.2 ACTUACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL: DEBIDA INTEGRACIÓN DEL
CONTRADICTORIO Y PRUEBAS DECRETADAS POR LA SALA.
4.2.1 Pruebas
decretadas por la Sala
La Sala
Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, mediante auto del 26 de julio de 2011, con el fin de contar con
mayores elementos de juicio, a través de la Secretaría General, decretó las
siguientes pruebas:
4.2.1.1 Ordenó poner
en conocimiento del Consorcio Cartagena 2010 y de Transcaribe S.A., la
solicitud de tutela de la referencia, sus anexos y el fallo de instancia para
que expresaran lo que estimaran conveniente, en particular: (i) detallaran
todas las actuaciones que adelantaron previamente al inicio de la ejecución de
la obra Transcaribe con los comerciantes informales y propietarios de los
establecimientos de comercio y locales de la zona comercial de Bazurto, y otros
afectados. (ii) Suministraran el estudio del impacto socioeconómico que
realizaron en la zona de Bazurto.
4.2.1.2
Ordenó oficiar a las Secretarías del Espacio
Público, de Gobierno y de Planeación de Cartagena D.T., para que manifestaran
lo que consideraran pertinente, en particular que allegaran la siguiente
información:
4.2.1.2.1
Si realizaron un estudio socioeconómico en la zona comercial de
Bazurto de Cartagena para determinar la población vulnerable que iba a ser
impactada por el desarrollo de la obra macro Transcaribe.
4.2.1.2.2
Cuáles fueron los criterios que se tuvieron en cuenta para la
conformación del censo de comerciantes informales de la zona y cuáles fueron
sus resultados.
4.2.1.2.3
Con base en el estudio anterior, especifiquen cuál población fue
impactada directa e indirectamente con el inicio de la ejecución de la obra Transcaribe
en dicha zona.
4.2.1.2.4
Indiquen si se realizaron censos adicionales que incluyera a otras
poblaciones afectadas, y si los tutelantes se encuentran en algunos de estos
censos.
4.2.1.2.5 La normativa
que regía el uso del espacio público y las ventas informales en la ciudad de
Cartagena para la época.
4.2.1.2.6 Copia informal
de las resoluciones Nos. 072
del 14 de agosto de 2006 y 171 de julio de 2008 que la modifica.
4.2.1.2.7 Expliquen
porqué en el caso de los accionantes no procede reubicación y/o reconocimiento económico como si
acontece frente a otros comerciantes de la zona.
4.2.1.2.8 Detallen todas
las actuaciones que adelantaron previamente al inicio de la ejecución de la
obra Transcaribe con los comerciantes informales, propietarios de los
establecimientos de comercio y locales de la zona comercial de Bazurto, y otras
poblaciones afectadas.
4.2.1.2.9 Indiquen cuál
es el plan de reubicación y/o generación de ingresos diseñados para asistir a
los trabajadores informales de la zona y otras poblaciones afectadas.
4.2.1.3 También se ordenó oficiar a Alba
Luz Marrugo
Mestra, Neiver Alexander Gordón Romero y Hector Eliécer Cumplido Barbudo con el
fin de que: (i) allegaran las pruebas que acreditaran el tiempo durante el cual
habían ejercido su labor de comercio informal en la zona de Bazurto de
Cartagena; y (ii) especificaran la labor que desempeñaban en el comercio
informal como “Patinadores” y con cuáles establecimientos de comercio.
4.2.1.4 Posteriormente, esta Sala,
mediante auto adiado el veintidós (22) de agosto de 2011, dispuso enviar
nuevamente los respectivos oficios a las entidades señaladas en el numeral
SEGUNDO del auto adiado el 26 de julio de 2011, específicamente a las Secretarías de Gobierno y de Planeación,
a las direcciones correspondientes, y suspender los términos para fallar el
presente proceso.
4.2.1.5 Además, mediante auto de
fecha 25 de agosto de 2011, se solicitó una nueva prueba en el sentido de
oficiar a la ALCALDÍA MUNICIPAL DE CARTAGENA D.T. para que (i) indicara
cuáles establecimientos de comercio de venta de muebles y colchones adquirieron,
en desarrollo del Plan de Reasentamiento (Programa de adquisición de predios),
tramo 5-A del Sistema Integrado del Transporte Masivo, zona de la Avenida Pedro
de Heredía en el sector de mercado de Bazurto, y (ii) especificara el nombre de
su propietario (a) o propietarios (as).
4.2.1.6 Integrado
debidamente el contradictorio y rendidos los informes del caso, la Sala resume
las comunicaciones e intervenciones allegadas por la Secretaría General, al
despacho del Magistrado Sustanciador:
4.2.2 Consorcio Cartagena 2010
El 4 de agosto de 2011,
el Consorcio Cartagena 2010, a través de su representante legal, en relación
con las actuaciones adelantadas previamente al inicio de las obras, reiteró lo
que expuso inicialmente en la contestación de la acción de tutela.
4.2.3 Alcaldía Mayor de Cartagena – Secretaría de Planeación.
El 10 de agosto de 2011,
el Secretario de Planeación Distrital (E) refirió que su despacho no podía
responder a los interrogantes planteados por esta Sala en razón a que no
contaba con ningún tipo de información relacionada con el asunto, debido a que no
han participado en los procesos de elaboración de estudios socieconómicos,
realización de censos, emisión de conceptos o cualquier otra actividad o
pronunciamiento referente a las situaciones que por la ejecución de las obras Transcaribe,
afectan a los comerciantes informales, propietarios de establecimientos de
comercio y locales de la zona comercial de Bazurto u otros individuos.
Luego, en virtud de lo
dispuesto en auto de fecha 22 de agosto de 2011, el Secretario de Planeación
Distrital manifestó que (i) los
estudios socioeconómicos del sector de Bazurto de Cartagena de Indias D.T y C.,
se están realizando en las oficinas de Transcaribe y la Gerencia del Espacio
Público del Distrito, y (ii) en lo
referente a la normativa sobre el espacio público en la ciudad de Cartagena,
indicó que se encuentra en el Plan de Ordenamiento Territorial, Decreto 0977 de 2001, capítulo VII, artículos 83 al 86 “DEL
SISTEMA ESTRATÉGICO DEL ESPACIO PÚBLICO”, el Acuerdo Distrital 040 de 2006 “Por medio del cual se establecen los
principios, objetivos, se define la política pública dirigida a la
formalización de la economía como apoyo a las personas que ocupan el espacio
público y se permite la recuperación del mismo”, el Decreto Distrital 0091 de 2007 “Por medio del cual se establece el
procedimiento para la preservación del espacio público ocupado por particulares
amparados en el principio de confianza legítima, en todo el territorio del
Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias” y el Decreto Distrital 1034 de 2004 que reglamenta las ventas
informales. Por último, (iii) informó
que dieron traslado de la presente solicitud a la oficina de Transcaribe y a la
Gerencia del Espacio Público de la ciudad.
4.2.4
Alba Luz Marrugo Mestra,
Neiver Alexander Gordon Romero y Héctor Eliécer Cumplido Barbudo.
El 11 de agosto de 2011, el apoderado de
los accionantes allegó a la Secretaría General de esta Corporación copia de las
declaraciones extra-proceso números 6695, 4877 y 4879 que contienen las
siguientes declaraciones:
4.2.4.1
En
la declaración extra-proceso número 6695,
rendida el 30 de diciembre de 2010, la señora María del Carmen Leudo de Salgado,
de ocupación vendedora, manifestó que (i) desde hace más de quince (15) años conoce
a los jóvenes Neiver Alexander Gordon Romero y a Alba Luz Marrugo Mestra, en
razón a su amistad, y (ii) le consta que tenían puestos de revendedores de
muebles y colchones denominados “MUEBLES LA ECONOMIA” y “MUEBLES CÓRDOBA”,
respectivamente, en el mercado de Bazurto, en el cual laboraron por más de
quince (15) años.
4.2.4.2
En
la declaración extra-proceso número 4877, rendida el 4 de agosto de 2011, el
señor Eberto Villero Zuñiga, manifestó que (i) desde hace más de dieciocho (18)
años conoce a la joven Alba Luz Marrugo Mestra, en razón a su amistad, y (ii)
le consta que tenía un puesto de revendedora de muebles y colchones denominado
“MUEBLES CÓRDOBA” en el mercado de Bazurto, en el cual laboró por más de quince
(15) años.
4.2.4.3
En
la declaración extra-proceso número 4879, rendida el 4 de agosto de 2011, el
señor Eberto Villero Zuñiga, de ocupación vendedor, manifestó que (i) desde
hace más de quince (15) años conoce al joven Neiver Alexander Gordon Romero, en
razón a su amistad, y (ii) le consta que tenía un puesto de revendedor de
muebles y colchones denominado “MUEBLES LA ECONOMIA” en el mercado de Bazurto,
en el cual laboró por más de quince (15) años.
4.2.5
Transcaribe S.A.
El 10 de agosto de 2011, el Gerente de Transcaribe
S.A. realizó las siguientes manifestaciones:
4.2.5.1
En
cuanto a las actuaciones que adelantaron previo al inicio de la ejecución de
las obras de Transcaribe con los comerciantes informales y propietarios de los
establecimientos de comercio y locales de la zona comercial de Bazurto y otros
afectados, refirió lo siguiente:
4.2.5.1.1 Aseguró que el Sistema Integrado de
Transporte Masivo para la ciudad de Cartagena (SITM TRANSCARIBE), debió acatar
las directrices del Banco Mundial en las actividades relacionadas con el
diseño, elaboración, ejecución y seguimiento del Plan de Adquisición Predial y
Reasentamientos –pues éstas hacen parte de las salvaguardas del crédito
adquirido con éste.
4.2.5.1.2 Reiteró que la elaboración y ejecución
del Plan de Reasentamiento, además de constituir un paso obligado en el
cumplimiento de los acuerdos crediticios, es etapa previa a la iniciación de
obras en aquellos tramos que cuentan con afectación predial o que han identificado
la presencia de ocupantes del espacio público (OEP). Explicó que además del Plan de Reasentamiento, se debió contemplar
un Plan de Ocupantes del Espacio
Público.
4.2.5.2
Manifestó
que una vez adjudicó la construcción del tramo 5-A correspondiente al sector comprendido
entre Bazurto y la subida de La Popa, implementó el Plan de manejo ambiental, por lo cual el contratista debió ejecutar
las siguientes obras:
4.2.5.2.1 Reuniones de plan de obra y plan de
manejo de tráfico. En esta etapa el contratista divulgó las actividades
correspondientes a los preparativos de la obra, tipos de cerramiento,
demoliciones, personal de equipo, maquinarias, etc. Éstas reuniones fueron
programadas en diferentes fechas con comerciantes formales, informales; la
comunidad en general; instituciones públicas y privadas; instituciones
educativas y líderes comunales; y transportadores.
4.2.5.2.2 Instalación del Centro de Orientación y
Atención Ciudadana, con el fin de atender todo tipo de inquietudes de la
comunidad y adelantar las acciones correspondientes.
4.2.5.2.3 Reuniones extraordinarias de
socialización, las cuales se realizan con cada sector que lo requiera para
hacer socializaciones específicas. Para el efecto, anexaron los soportes
atinentes a las reuniones que llevaron a cabo con el sector en donde se
encuentran ubicados los almacenes de colchones.
4.2.5.3
Plan de ocupantes del espacio público. Se socializó el proyecto a los ocupantes
del espacio público que se encuentran en el Censo 2010 en el sector del mercado
de Bazurto, área de influencia directa de Transcaribe, tramo 5-A.
4.2.5.3.1 Adicional a lo dicho, indicó que el Plan
de Ocupantes del Espacio Público (OEP) sobre el tramo 5-A, se encuentra en
ejecución mediante la suscripción de un convenio entre el Distrito de Cartagena
(Gerencia del Espacio Público y Movilidad Urbana), participación especial del
Programa de Emergencia Social Pedro Romero (PES) y Transcaribe S.A.
Explicó que mediante dicho Convenio, las
partes principales, Transcaribe y el Distrito, se comprometen a unir recursos
para implementar el programa de formalización empresarial, antes llamado
reconversión económica, siguiendo los parámetros del Acuerdo 040 de 2006, para
la población censada, cuyo registro fue actualizado en el año 2010.
4.2.5.4
Finalmente,
anexó como prueba documental las siguientes:
4.2.5.4.1 Copia del Plan de Reasentamiento del
macro proyecto Transcaribe S.A.
4.2.5.4.2 Plegable informativo consistente en la
Guía Jurídica del Ciudadano.
4.2.5.4.3 Plegable técnico informativo del tramo
que comprende el sector de Bazurto.
4.2.5.4.4 Volante de inicio de obra del tramo que
comprende el sector de Bazurto.
4.2.5.4.5 CD que contiene registros fotográficos
del proceso de socialización del proyecto en el tramo que comprende el sector
de Bazurto.
4.2.5.4.6 CD que contiene las actas de reunión del
proceso de socialización del tramo que comprende el sector de Bazurto.
4.2.5.4.7 Reuniones ordinarias con comerciantes.
4.2.5.4.8 Reuniones del Comité de líderes de
comercio.
4.2.5.4.9 Invitación a comités de líderes de
comercio.
4.2.5.4.10
Reuniones extraordinarias con el sector de
colchoneros.
4.2.6
Secretaría del Interior y Convivencia
Ciudadana
El 5 de septiembre de 2011, el Secretario
del Interior y Convivencia Ciudadana refirió que no tiene competencia para aplicar
los efectos del principio de confianza legítima a favor de los vendedores
informales y, en este orden de ideas, proceder a su reubicación, otorgarles
prestaciones económicas como la reconversión, etc.
Indicó que estas competencias son de la
Gerencia del Espacio Público y Movilidad Urbana, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo vigésimo segundo del Acuerdo número 040 del 28 de
diciembre de 2006, que establece las siguientes responsabilidades a su cargo: (i) la elaboración, tramitación y
evaluación de los planes de ´relocalización´ (sic) de los ocupantes del espacio
público, cuando su localización está prevista en el espacio público, (ii) la aplicación y financiación de
medidas para el uso racional del espacio público, (iii) la realización del registro único de vendedores informales
especificando sus datos personales y otros aspectos, y (iv) la emisión de informes con respecto a los planes de
formalización de la economía.
Por la anterior razón, concluyó que no le
corresponde establecer criterios de selección para conformar el censo de
vendedores informales ni cualquier otra actividad relacionada.
4.2.7
Gerencia
de Espacio Público y Movilidad de Cartagena de Indias D.T. y C.
El 30 de agosto de 2011, el Gerente de
Espacio Público y Movilidad manifestó lo siguiente:
4.2.7.1
Indicó
que la construcción del Sistema Integrado de Transporte Masivo (SITM) en
Cartagena generó un desafío social importante frente a las personas que
desarrollaban actividades de comercio informal en áreas del espacio público que
iban a ser impactadas por la construcción de la troncal. Por tanto, el Plan de
reasentamiento del SITM Transcaribe contempló no sólo la adquisición de los
predios privados afectados sino el diseño de un programa de recuperación del
espacio público para ser ejecutado por el Distrito de Cartagena. El plan de
ocupantes del espacio público se fundamentó en la línea jurisprudencial que ha
desarrollado la Corte Constitucional frente a los comerciantes informales que
se encuentran amparados por el principio de confianza legítima.
4.2.7.2
Expresó
que los criterios que tuvo en cuenta para la conformación del censo de
comerciantes informales en la zona fueron los siguientes:
En primer
lugar, que se trate de comerciantes informales que hayan ejercido esa
actividad con anterioridad a la decisión de la administración de recuperar el
espacio público en donde se encuentran ubicados; en este punto, aclaró que
tuvieron el acompañamiento de la mesa de trabajo y concertación con las seis
asociaciones de vendedores informales del sector, lo cual le permitió
determinar con precisión las personas que han venido ejerciendo la actividad
comercial informal en el sector, aunque aclaró que la información de las
asociaciones no fue la única información que tuvieron en cuenta, pues en la
elaboración de los censos y estudios encontraron numerosa población no
agremiada.
En segundo
lugar, que dicha ocupación haya sido consentida por las autoridades correspondientes,
en particular, en los censos se incluyó a todo aquel que logró demostrar una
ocupación consentida con los criterios que ha fijado la Corte para acreditar la
confianza legítima, como también con la prueba de los presupuestos de
permanencia, continuidad y antigüedad por parte de cada ocupante.
En tercer
lugar, que la población haya sido afectada directa o indirectamente con el
inicio de la ejecución de la obra Transcaribe en la zona de Bazurto según
alguno de los siguientes criterios: (i)
su relación con los predios requeridos por Transcaribe S.A. para la ejecución del
proyecto de infraestructura; así son afectados directamente los propietarios,
arrendatarios, poseedores y tenedores de los predios necesarios para la obra; (ii) la ocupación del espacio público
(OEP) con confianza legítima, criterio que cobija a quienes desarrollan una
actividad informal en el espacio público que se necesita para las obras; éstos
son afectados directamente; (iii) su
relación cotidiana con los ejes viales intervenidos (calzadas, andenes, redes
de servicios públicos) criterio de conformidad con el cual son afectados
indirectamente: vecinos de las manzanas no intervenidas, empleados y
comerciantes en predios no afectados directamente, proveedores; y (iv) la ciudadanía en general que
reside o desarrolla alguna actividad en la ciudad de Cartagena.
En particular, sobre el segundo grupo,
explicó que realizaron estudios socioeconómicos en la zona sobre población
informal que ejerce actividades económicas permanentes sobre el espacio
público. Con base en este estudio socioeconómico, determinó la población que
iba a ser impactada y, así, ofreció diferentes alternativas socioeconómicas
reguladas por el Acuerdo 040 de 2006, y se destinaron $5.492.313.000.oo en
recursos públicos para apoyar programas de formalización.
4.2.7.3
Aseguró que los estudios socioeconómicos no
sólo se realizaron teniendo en cuenta a los vendedores informales estacionarios
ocupantes del espacio público, sino también a otras poblaciones vulnerables afectadas
por el SITM Transcaribe S.A., entre las que se encontraban 51 personas que ejercían
actividades en espacio público afectado por el proyecto, como es el caso de los
mecánicos, freneros y lavadores de vehículos. En estos casos se probó la
vulnerabilidad de estas poblaciones, así como que su actividad no estaba
relacionada de manera directa con establecimientos de comercio formales. Al
contrario, se acreditó que ejercían su actividad económica de forma
independiente y exclusivamente en áreas de espacio público, no en predios
privados ni siquiera en zonas de antejardín de los mismos.
4.2.7.4
Alegó que en el presente caso no procede la
reubicación de los accionantes por las siguientes razones:
Primero, la
actividad económica de los denominados “patinadores” de los almacenes de venta
de colchones no ha sido ejercida mediante el otorgamiento de permisos por parte
de entidad pública alguna, es decir, su labor no ha sido generada por la acción
u omisión del Estado, como sí ha ocurrido en el caso de los vendedores
informales estacionarios y semi-estacionarios del sector.
Segundo, la administración no ha sido tolerante
con estas personas para que ejerzan algún tipo de actividad económica en áreas
de espacio público; es más, se encuentra demostrado que su actividad u oficio
en nada afecta el derecho colectivo al uso y disfrute del espacio público, pues
ni siquiera cuentan con mobiliario fijo o movible para ejercer su oficio.
Tercero, estas
personas son vendedores vinculados a establecimientos de comercio legalmente
establecidos que funcionan en diversos predios privados, ubicados al margen
derecho de la Avenida Pedro de Heredia, donde se desempeñan como impulsadores o
“patinadores” como ellos mismos se denominan, de los productos y servicios que
estos negocios ofrecen, con el fin de atraer más clientela, por lo cual el
propietario del establecimiento comercial les otorga una comisión por venta.
Cuarto, su mínimo vital no se ha visto
afectado, pues la realización de las obras no impide el acceso de los clientes
a los establecimientos de comercio, a los cuales se encuentran vinculados los
actores en virtud de una relación laboral; de hecho, estimó que en un par de
meses la obra habría culminado al margen de la avenida en donde se encuentran
ubicados los almacenes de venta de colchones y las actividades se regularizarán.
Finalmente, en
las diecisiete tutelas con similitud en los supuestos fácticos, se demostró que
se trata de una situación en la que falta definir y reconocer unos derechos de
carácter laboral entre estas personas y los propietarios de los
establecimientos de comercio para los cuales trabajan, situación que no se
relaciona con las responsabilidades en cabeza de las entidades accionadas.
4.2.7.5
En definitiva, manifestó que los actores (i) no
han ejercido, como lo afirma su apoderado en el escrito de tutela, durante más
de veinte años la actividad de venta informal; (ii) no están cobijados por el principio
de confianza legítima; (iii) no reúnen requisito alguno para ser incluidos en
los programas de recuperación del espacio público y formalización económica
establecidos en la política pública del Distrito de Cartagena; y (iv) no se
encuentran inscritos en el Registro Único de Vendedores Informales -RUV- pese a
que en los años 2005 y 2007 se realizaron los censos para establecer la
población de vendedores informales ocupantes del espacio público y que en los
meses de marzo, abril y junio de 2010 se realizaron jornadas de verificación y
revisión de dichos registros.
5
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
5.1
COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de
la Corte Constitucional,
en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral
9, de la Constitución, 33 del Decreto 2591 de 1991 y 49 del Reglamento de la
Corporación es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el
proceso de esta referencia.
5.2
PROBLEMA JURÍDICO
Corresponde
a la Sala examinar si la Alcaldía Distrital de Cartagena de Indias –Secretaría
de Infraestructura-, el Consorcio Cartagena 2010 y Transcaribe están vulnerando
los derechos fundamentales de los accionantes al trabajo, a la igualdad, a la
dignidad humana y al debido proceso, por no incluirlos, debido a la labor que
desempeñan en el mercado de Bazurto como “patinadores”, dentro de un plan de
reubicación o, en su defecto, por no otorgarles un reconocimiento económico para
resarcirles los perjuicios que les están causando como consecuencia de la
ejecución de las obras en el sector de Bazurto, cuyo propósito es poner en
marcha el sistema de transporte masivo en la ciudad.
Para
el análisis del problema jurídico planteado, esta Sala abordará el estudio de
los siguientes supuestos: primero, las
poblaciones vulnerables y la protección constitucional reforzada a que tienen
derecho; segundo, el derecho al
debido proceso y a la participación; tercero,
el análisis del caso concreto.
5.3
PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL REFORZADA DE
LAS POBLACIONES VULNERABLES FRENTE A PROYECTOS DE RENOVACIÓN URBANA Y
RECUPERACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO.
5.3.1 Obligación
de las autoridades de realizar estudios y adoptar medidas en la realización de
proyectos de renovación urbana y recuperación del espacio público frente a las
personas en situación de vulnerabilidad.
5.3.1.1 Para iniciar, es importante hacer referencia a lo que
se entiende por situación o estado de vulnerabilidad. Esta circunstancia, para
algunos autores, tiene que ver con las barreras sociales, económicas, políticas
y culturales que le son impuestas al individuo desde afuera y que le impiden propender
por su propio desarrollo y/o por el de su núcleo familiar.[2]
Bajo esta línea argumental, se resalta que el estado de vulnerabilidad va más
allá de la situación de debilidad manifiesta y se centra en las causas externas
que le impiden a un individuo desarrollar con libertad y autonomía su proyecto
de vida.[3]
La
vulnerabilidad es entendida como “…un proceso multidimensional que confluye en
el riesgo o probabilidad del individuo,
hogar o comunidad de ser herido, lesionado o dañado ante cambios o permanencia
de situaciones externas o internas. La vulnerabilidad social de sujetos y
colectivos de población se expresa de varias formas, ya sea como fragilidad e indefensión ante cambios
originados en el entorno, como desamparo institucional
desde el Estado que no contribuye a fortalecer ni cuida sistemáticamente de sus
ciudadanos…”[4] Desde
esta perspectiva, el estado de vulnerabilidad está relacionado con circunstancias
que le impiden al individuo (i) procurarse su propia subsistencia; y (ii)
lograr niveles más altos de bienestar, debido al riesgo al que esta expuesto
por situaciones que lo ponen en desventaja en sus activos.[5]
De acuerdo con
lo anterior, una de las situaciones que pueden ubicar a las personas en
situación de vulnerabilidad es la precariedad laboral, la cual es determinada
por factores como los trabajos mal remunerados, la inexistencia de contratos
laborales, la no afiliación al sistema de seguridad social en salud, inestabilidad
laboral, entre otros.[6] La
posibilidad de acceder a un empleo le permite a los seres humanos contar con
una importante fuente de ingresos para sufragar las necesidades básicas propias
y, generalmente, las del grupo familiar dependiente, y de esta forma
autodeterminarse y desarrollar su propio proyecto de vida.
La situación de
vulnerabilidad que deviene de la precariedad laboral, ligada al ejercicio de la
economía informal, genera además un proceso social de exclusión que se
evidencia, como ya se expuso, en un acceso parcial o inexistente al sistema de
seguridad social en salud y pensiones; en un ejercicio parcial de los derechos
de ciudadanía; en bajo acceso a la disposición de activos y en insuficientes
ingresos económicos para cubrir las necesidades básicas y familiares, como también
las necesidades inmateriales.[7]
5.3.1.2 Ahora bien, teniendo en cuenta que la presente
controversia se centra en la recuperación del espacio público por parte de la
administración municipal para efectos de implementar un medio de transporte
masivo en la ciudad de Cartagena –Transcaribe-, y en la forma como se evaluó el
impacto social y económico que esta obra tendrá en la población que desarrolla
en dicho espacio algún tipo de actividad, es pertinente hacer referencia a algunos
pronunciamientos que esta Corporación ha emitido acerca del estado de
indefensión en que pueden ser puestas algunas personas en situación de
vulnerabilidad, como los comerciantes informales, si las autoridades
competentes no toman las medidas apropiadas para su reubicación o para
contribuir a que puedan emprender actividades económicas alternativas.
En la sentencia T-772 del 4 de septiembre de 2003[8] se
señaló que el Estado tiene
el deber de “(…) abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas,
programas o medidas ostensiblemente regresivos en materia de derechos
económicos, sociales y culturales, que conduzcan clara y directamente a generar
más pobreza de la que actualmente agobia al país, y agraven la situación de
exclusión o marginación de determinados sectores de la sociedad (…)” (Subraya
fuera de texto)
Es decir, el Estado debe contrarrestrar
los efectos negativos que se generen ante la ejecución de la política de
recuperación del espacio público con acciones concretas para evitar la
generación de más exclusión y pobreza.[9]
En este mismo sentido, la sentencia T-729
del 25 de agosto de 2006[10]
señaló:
“En otras palabras, al momento de su
formulación y ejecución, se deben haber estudiado, en lo que sea
técnicamente posible, todas las dimensiones de dicha realidad que resultarán
afectadas por la política, programa o medida en cuestión, incluida la
situación de las personas que verán sus derechos severamente limitados, a
quienes se deberá ubicar, por consiguiente, en una posición tal que no queden
obligados a soportar una carga pública desproporcionada; con mayor razón si
quienes se encuentran afectados por las políticas, programas o medidas
pertinentes están en situación de especial vulnerabilidad y debilidad por sus
condiciones de pobreza o precariedad económica: frente a estas personas o
grupos se deberán adelantar, en forma simultánea a la ejecución de la política
en cuestión, las medidas necesarias para minimizar el daño recibido, de tal
manera que se respete el núcleo esencial de su derecho al mínimo vital y a la
subsistencia en condiciones de dignidad”.
Igualmente, mediante sentencia T-773 del 25 de septiembre de 2007[11]
se reiteró la importancia de que la administración municipal encargada de
desarrollar políticas públicas para recuperar el espacio público, estudie en
detalle cada caso en particular y detecte todas las posibles consecuencias
negativas que puedan derivarse de la puesta en marcha de dichas políticas.
Todo lo anterior está relacionado con la
obligación que tienen todas las autoridades estatales de realizar efectivamente
los derechos fundamentales de las personas, en particular, los derechos al
mínimo vital y a la vida en condiciones dignas.
5.3.2 La
tensión entre el interés general y el interés particular
5.3.2.1 Las autoridades estatales competentes tienen el deber de velar por la
integridad del espacio público (numeral 1° artículo 315 y numeral 7 del
artículo 313 de la Constitución Política) y en el cumplimiento de esta
obligación se suele acudir al principio constitucional de la prevalencia del
interés general (artículo 1 de la Constitución Política).
No obstante, este
importante principio fundamental no puede ser aplicado sin tener en cuenta la
relación directa que genera la persona con el espacio en el cual se encuentra y
sobre el cual cimienta sus actividades económicas, sociales, culturales, entre
otras.[12]
Ahora, si bien
esta Corporación ha abordado el análisis de las significaciones culturales que
se establecen entre las comunidades indígenas y el territorio sobre el cual se
va a construir una mega obra, dicha relación también puede aplicarse a otros
contextos diferentes, en los cuales, se evidencia la importancia del entorno[13] en el
sostenimiento del proyecto de vida de la persona. Esto es, el significado que
le otorga una persona al espacio en donde desarrolla una actividad, por
ejemplo, económica, es importante para su realización como ser humano; una de las
relaciones que puede establecer el individuo es que en un espacio puede
desarrollar una labor que le permite acceder a un ingreso mínimo para su sustento
y/o el de su grupo familiar.
Por lo
anterior, no puede aplicarse de una manera neutra el principio constitucional
atinente a la prevalencia del interés general sobre el particular porque en
desarrollo de la política pública sobre recuperación del espacio público para
implementar una obra no se pueden desconocer los derechos fundamentales de las
personas que resultaran afectadas ante la ejecución de la misma.
En definitiva,
el interés general no es un principio que pueda aplicarse en abstracto o en
virtud de la visión que se tenga del desarrollo y del progreso[14], sino
que debe tener en cuenta “al otro”.
5.3.2.2 En virtud de lo anterior, la tensión
entre el interés general y el interés particular no debe abordarse como si algunos
grupos vulnerables se opusieran al bienestar común, sino desde la perspectiva
de la efectividad de los derechos. Esto es, en aplicación de este principio no
se puede desconocer las garantías que pueden exigir las personas en situación
de vulnerabilidad y su reconocimiento como plenos sujetos de derechos.[15]
En
este sentido las autoridades no deben esperar a que las personas que van a ser
impactadas negativamente por una mega obra reclamen por la efectiva realización
de sus derechos, sino que en cumplimiento de su obligación constitucional,
deben comprometerse en la protección de los mismos, y no ubicar el debate en
términos de “usurpadores del espacio público”.[16]
5.3.3 La
ejecución de políticas públicas de recuperación del espacio público en el marco
de un Estado Social de derecho.
De conformidad con lo expuesto, puede
concluirse que toda política
pública encaminada a la recuperación del espacio público no puede adelantarse
“…en forma tal que se lesione desproporcionadamente el derecho al mínimo vital
de los sectores más vulnerables y pobres de la población, ni de
manera tal que se prive a quienes no cuentan con oportunidades económicas en el
sector formal de los únicos medios lícitos de subsistencia que tienen a su
disposición…”[17]
(Subraya fuera de texto)
Así en la sentencia T-772 del 4 de
septiembre de 2003[18],
la Corte al analizar el caso de un vendedor informal que fue desalojado del espacio
público en virtud de una política de recuperación de dicho espacio y que no
tuvo en cuenta su especial circunstancia, expuso que es deber de las
autoridades municipales competentes incorporar en los planes de recuperación la
provisión de alternativas económicas
a favor de quienes dependen del comercio informal para su sustento diario y el
de sus familias.
Ahora, si bien en ese caso se estudió la
situación de una persona que desarrollaba una actividad dentro del comercio
informal, ello no significa que los vendedores informales sean las únicas
personas que se encuentran en una situación de vulnerabilidad frente a
políticas de recuperación del espacio público, pues, del análisis del fallo
puede colegirse que en un Estado Social de derecho dicha política de
recuperación no puede (i) lesionar el derecho fundamental al mínimo vital de
los sectores más pobres y vulnerables de la población, como es el caso de los
vendedores informales, como tampoco (ii) privar a quienes no cuentan con oportunidades
económicas dentro del sector formal, de los únicos medios que tienen a su
disposición para procurarse su sustento y el de su familia.
Así, los estudios de impacto social deben
tener en cuenta no sólo a los vendedores informales sino a otro tipo de
comerciantes y personas que puedan resultar lesionadas, y diseñar medidas para
mitigar el impacto negativo de ésta según el grado de afectación.
Es importante recordar que en otros
eventos, la Corte ha abogado por la reubicación de las personas que verán sus
derechos seriamente limitados, máxime tratándose de personas “…en situación de
especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o
precariedad económica…”[19]
El anterior criterio, ha sido aplicado, por regla general a los vendedores
informales, como una de las poblaciones vulnerables que siempre resulta
impactada negativamente por los efectos de la ejecución de las políticas
públicas de la administración de recuperación del espacio público; sin embargo,
no es la única. Como quedo expuesto, la
Corte en su jurisprudencia, cuando ha abordado la situación de los vendedores
infomales, no ha excluido de su análisis a los sujetos que se encuentran en
situación de vulnerabilidad.
5.4
EL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN Y AL DEBIDO
PROCESO EN EL MARCO DE PROYECTOS DE DESARROLLO URBANO Y RECUPERACIÓN DEL
ESPACIO PÚBLICO.
5.4.1 El
derecho de todas las personas a participar en la toma de decisiones que las afectan.
Uno de los
fines esenciales del Estado es facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan (artículo 2 de la Constitución Política). Dicha
participación, en el caso de las acciones estatales encaminadas a recuperar el
espacio público, debe involucrar a todas las personas que van a resultar
afectadas con las medidas a adoptar por la administración, como en el caso de
la construcción de una mega obra. En este orden de ideas, la participación no
se reduce a que la autoridad competente organice reuniones de información, de
concertación o audiencias, sino que en coordinación con la comunidad garantice
la participación y asuma la protección de las personas en situación de
vulnerabilidad que van a ser afectadas negativamente por las decisiones
administrativas municipales.[20] Es
decir, la participación también significa darle efecto a las opiniones
expresadas.
Al respecto, es
importante advertir que cuando las entidades territoriales del orden local reclaman
el desarrollo de proyectos de infraestructura o de la ejecución de mega obras,
como es el caso de la implementación del transporte masivo en la ciudad, deben cumplir
con su deber constitucional de garantizar la protección de los derechos fundamentales
de los grupos vulnerables y asegurar su plena participación en el proyecto que impactará
diversas formas de vida.[21]
5.4.2 Las
decisiones que la administración adopte en el marco de la recuperación del
espacio público deben realizar el contenido del derecho fundamental al debido
proceso.
Además,
todas las medidas que adopten las autoridades administrativas en aras de
proteger la integridad del espacio público deben ser proporcionales a la
consecución de dicho fin y a la preservación del sustento de los sectores más
vulnerables que se verán afectados por dichas medidas, y en su adopción e
implementación se debe garantizar el derecho al debido proceso de los afectados.[22]
En
este respecto, esta Corporación señaló:
“…toda politica estatal, encaminada a la recuperación de
espacios, cualquiera fuere su objetivo, comport[a] la sujeción al debido
proceso, no sólo porque todas las actuaciones administrativas asi lo requieren,
sino porque las medidas estatales tienen que considerar las particularidades de
cada uno de sus destinatarios directos, a fin de no violentar sus derechos y de
llegar a desconocerlos diseñar alternativas razonables, individuales o
colectivas, para solventar sus necesidades mínimas…
Tratándose
de la ocupación de espacios, que la administración requiere para adelantar sus
actividades o a fin de preservarlos para el uso público, se ha planteado que
las autoridades tienen que considerar todos los intereses comprometidos en la
decisión, en especial los de quienes serán los directamente afectados con
las medidas”[23] (Subraya fuera
de texto)
En
la sentencia T-708 del 29 de julio de 2004, esta Corporación analizó el caso de
varios peticionarios que ejercían el oficio de “revoladores” desde hacia más de
treinta años en la Terminal de Transportes de Duitama y a los cuales el
director de dicha terminal les notificó que no podrían ejercer más su oficio en
este lugar, otorgándoles un plazo máximo de 45 días para retirarse de allí. La
Sala concedió el amparo solicitado y expuso, entre otros argumentos, que las
autoridades accionadas (i) no adelantaron ningún trámite administrativo; (ii)
no tuvieron en cuenta la situación de vulnerabilidad en la que se encontraban
los accionantes, quienes se procuraban su sustento y el de sus familias con la
bonificación que les reconocían los conductores por los pasajeros que conseguían
en su actividad de promoción; y (iii) no tuvo en cuenta que los actores
llevaban ejerciendo su labor u oficio desde hacia más de treinta años allí.
Este
precedente constituye un pronunciamiento importante en lo que tiene que ver con
la protección a un grupo vulnerable diferente al de los vendedores informales,
el cual tuvo como fundamento la actividad que desarrollaban los actores como ‘pregoneros’
o ‘revoladores´ del que devenía su sustento diario y el de sus familias.
En
definitiva, ante la necesidad de las autoridades administrativas de preservar
espacios de uso público, siempre deben tener en cuenta todos los intereses
involucrados en la adopción de dicha decisión y asegurar la participación de
los afectados en la misma, so pena de incurrir en una transgresión del derecho
al debido proceso.
6
CASO CONCRETO
6.1
PRESENTACIÓN DEL CASO
6.1.1 Los accionantes, Alba Luz Marrugo Mestra, Neiver Alexander
Gordón Romero y Héctor Eliécer Cumplido Barbudo, solicitaron la protección
de sus derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a la dignidad humana y
al debido proceso, que aducen fueron vulnerados por la Alcaldía Distrital de
Cartagena D.T. y C.., el Consorcio Cartagena 2010 y Transcaribe, por no
incluirlos en un plan de reubicación, o en su defecto, por no otorgarles un
auxilio económico en su condición de vendedores informales en el mercado de
Bazurto, ante el impacto negativo que han tenido que soportar en el desarrollo
de su actividad económica, por la ejecución de la política pública de
recuperación del espacio público en dicho sector, cuyo fin es implementar el
sistema de transporte masivo -Transcaribe- en la ciudad.
Por su parte, las entidades accionadas manifestaron, en resumen, lo siguiente:
El
Consorcio Cartagena 2010
expuso que su obligación se limita a la construcción del tramo del corredor del
sistema integrado de transporte masivo Transcaribe desde el sector mercado de
Bazurto hasta el sector subida a la Popa, lo cual está supeditado a que la
administración municipal entregue la totalidad de los predios y las zonas de
espacio público para el cumplimiento de su deber. En este orden de ideas,
manifestó que es a las autoridades municipales competentes a quienes les
corresponde emprender todas las acciones para recuperar el espacio público y
diseñar el plan pertinente para proteger el derecho al trabajo de sus ocupantes.
Transcaribe
S.A. expuso que los
accionantes no desarrollaban ninguna actividad en el espacio público y que en
su calidad de “patinadores” dependían de los propietarios de los
establecimientos de comercio y/o locales que se dedican a la venta de camas y
colchones. Agregó que los peticionarios no acreditaron estar cobijados por el
principio de confianza legítima, condición necesaria para que el Distrito de
Cartagena les ofreciera alternativas económicas, como ocurrió frente a la
población de vendedores informales del sector.
La
Alcaldía Mayor de Cartagena D.T. y C.., a través de la Oficina Asesora Jurídica
y la Gerencia del Espacio Público y Movilidad, explicó que no ha vulnerado derecho fundamental
alguno de los accionantes porque no ostentan la calidad de vendedores
estacionarios ocupantes del espacio público amparados por el principio de la
confianza legítima. En esta medida, señaló que no tienen derecho a acceder a
los beneficios que contempla el Acuerdo 040 de 2006, estos son, el auxilio
económico o la reubicación según el caso. Además, indicó, los actores no se
encuentran registrados en las bases de datos ni en el registro único de
vendedores estacionarios (RUV) de la Gerencia del Espacio Público y Movilidad
Urbana.
El juez
de única instancia denegó el amparo invocado por los actores, aduciendo que
(i) no acreditaron que hubieren desempeñado una actividad de venta informal en
la ciudad de Cartagena; (ii) en cuanto
al término “patinadores”, estimó que se trata de personas que deambulan de un
sector a otro denominado por ellos como “en el lado de las ventas de camas y
colchones”, es decir, que su actividad es accesoria a la existencia de estos
establecimientos de comercio, por lo cual no es procedente su reubicación, a
menos que tales establecimientos sean trasladados, situación que haría viable
la ubicación de los actores en el sector donde los establecimientos se
encuentren ofreciendo sus servicios.
6.1.2 De acuerdo con las pruebas allegadas al
plenario, se encuentra acreditado que:
6.1.2.1 En el año de 2006, la Alcaldía Distrital, Transcaribe
S.A. y la Universidad de Cartagena celebraron un convenio ínter administrativo para
la elaboración del censo, diagnóstico socioeconómico y diseño del Plan de
Reasentamiento de la población ubicada en el área de influencia del Sistema de
Transporte Masivo para Cartagena.
6.1.2.2 Entre los objetivos específicos del Plan de
Reasentamiento se encuentran (i)
brindar asesoría a los propietarios de las unidades sociales económicas
ubicadas en la avenida Pedro de Heredia en la ubicación estratégica de sus
negocios; (ii) prestar asesoría en
los cambios que genera el desplazamiento en la organización y productividad de
los negocios; (iii) acompañar a las
familias en su reubicación física y en el restablecimiento de sus condiciones
psico-sociales y culturales; (iv) realizar
el seguimiento y acompañamiento de los vendedores estacionarios en la nueva
ubicación física para el mejoramiento de sus ingresos. (Folio 9 cuaderno 3)
6.1.2.3
Una
de las etapas de la metodología general del proceso de reasentamiento se
denominó “Procesos complejos y población vulnerable” y dentro de ésta
identificó los siguientes casos que requerían una atención distinta: (i) familias de los propietarios que
pueden presentar situaciones especiales –identificación en el estudio de
títulos-; (ii) familias que por sus
características económicas, sociales, culturales y sicológicas presentan un
alto grado de complejidad; (iii)
familias con jefes de hogar solos y cuyos ingresos dependen de su trabajo; (iv) propietarios de negocios que
tienen problemas financieros graves y cuyo traslado implica mayores complicaciones
económicas.
La población vulnerable fue identificada
en el caso de las familias como en el de los dueños de los negocios, a quienes
la administración les debía brindar un acompañamiento especial. (Folios 11 y 12 del cuaderno 3)
6.1.2.4
Se
realizaron reuniones extraordinarias con el sector de los colchoneros. (Anexo cuaderno 3)
6.1.2.5
Mediante
Decreto número 0091 del 18 de enero de 2007, el alcalde mayor de Cartagena
estableció el procedimiento para la recuperación del espacio público ocupado
por particulares amparados por el principio de confianza legítima. En
particular, el artículo tercero establece que antes de iniciar con la
respectiva actuación administrativa, los alcaldes locales deben “…consultar a la Gerencia del Espacio
Público y Movilidad Urbana sobre el número de alternativas económicas y
programas disponibles… previa confrontación del censo de vendedores
estacionarios ubicados en el lugar”. (Folio 60 del cuaderno 1)
6.1.2.6
Se
llevó a cabo una socialización del convenio inter administrativo, entre otras,
dirigida específicamente a los ocupantes del espacio público que se encontraban
en el censo de 2010, mercado de Bazurto, reunión en la que se presentó además
el programa de formalización empresarial. (Folio
6 del cuaderno 3)
6.1.2.7
El
Plan de Ocupantes del Espacio Público se constituyó en un exitoso programa
social de formalización económica para más de 924 comerciantes informales que
antes ocupaban el espacio de uso común y actualmente ejercían una actividad
económica formal. (Folio 81 del cuaderno 1)
6.1.2.8
Existen
estudios socioeconómicos consolidados que se realizaron en la zona sobre
población informal que ejercían actividades económicas permanentes en el
espacio público. (Folio 86 del cuaderno 1)
6.1.2.9
La
administración municipal destinó recursos dirigidos a programas que
implementaron la inclusión productiva y la inserción económica de población
vulnerable que ejerciera una actividad económica informal en el espacio público
del Distrito de Cartagena de Indias. (Folio 87 del cuaderno 1)
6.1.2.10
Mediante Resolución No. 171 del 1 de julio de
2008, se modificó la Resolución No. 072 del 14 de agosto de 2006 “Por medio de
la cual se establecen los parámetros y procedimientos a utilizar para el
cálculo, liquidación y pago de los reconocimientos económicos, para las
unidades sociales (US) ubicadas en los predios requeridos para la adecuación al
Sistema Integrado de Transporte Masivo –TRANSCARIBE S.A.”
6.2
PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA.
Teniendo en cuenta las especificidades del caso concreto, puede
concluirse que procede este mecanismo excepcional de defensa de los derechos
fundamentales atendiendo a que los peticionarios se encuentran dentro de un
grupo considerado en situación de vulnerabilidad, en razón a (i) su dependencia de la actividad
económica que desempeñan como “patinadores” en el mercado de Bazurto y que de
ésta derivan sus ingresos para su sustento y el de sus familias; (ii) su pertenencia a la economía
informal y la precariedad de las condiciones laborales.
A lo anterior se suma, la inexistencia de otros medios judiciales para
decidir acerca de la solicitud de los accionantes. Por estas razones, la acción
de tutela se torna en el medio eficaz para solicitar la protección de los
derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, al debido proceso y a la
dignidad humana de los peticionarios.
6.2.1 De conformidad con lo expuesto
precedentemente, esta Sala analizará si la Alcaldía municipal de Cartagena D.T.
y C., vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a
la vida en condiciones dignas de los accionantes, al no incluirlos dentro de
los estudios socio-económicos que realizó la administración para implementar el
sistema de transporte masivo -Transcaribe- en el sector de Bazurto, como personas
afectadas en situación de vulnerabilidad
6.3 EN
ESTE CASO SE ENCUENTRA ACREDITADA LA VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
AL DEBIDO PROCESO, AL MÍNIMO VITAL Y A LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS DE LOS
ACCIONANTES.
6.3.1 La
Alcaldía de Cartagena D.T. y C. no tuvo en cuenta a todos los grupos en
situación de vulnerabilidad que iban a resultar impactados con las medidas que
adoptó para implementar el sistema de transporte masivo -Transcaribe- en el
sector de Bazurto.
Para iniciar, es importante recordar que
si bien las autoridades municipales tienen la obligación de preservar la
integridad del espacio público, en ejecución de dicha política no pueden
generar más exclusión ni ahondar la situación de pobreza que agobia a gran
parte de la sociedad.
En el presente caso, la Sala evidencia
que la autoridad competente debió haber realizado un análisis más detallado de
todas las personas o grupos que iban a ser impactados con la puesta en marcha
de la política de recuperación del espacio público, amparados por lo que
consideró “confianza legítima”, para implementar el sistema de transporte
masivo en la ciudad de Cartagena. Dicho análisis no sólo debió cobijar a los
ocupantes del espacio público sino también a todas las personas que pudieran
resultar afectadas con una restricción seria de sus derechos, en particular,
aquellas personas o grupos en situación de vulnerabilidad en razón a su
situación de pobreza o precariedad económica. En otras palabras, debió
propender por la realización efectiva de los derechos de quienes iban a sufrir
un impacto negativo por la construcción de la mega obra en el sector, especialmente,
las garantías al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas.
Como arriba se expuso, la situación de
vulnerabilidad tiene que ver con barreras sociales, culturales, económicas y
otras, que le son impuestas al individuo desde afuera y que le impiden velar
por su propio desarrollo y el de su familia. En el caso de los accionantes,
puede evidenciarse un estado de vulnerabilidad ante el riesgo que corren de ser
lesionados por cambios externos, teniendo en cuenta que (i) los actores describen
la labor que desempeñan como “patinadores” por el “lado de las camas y
colchones”; (ii) la obra de
infraestructura que se realizará en la ciudad de Cartagena implica la
adquisición de los predios en donde están ubicados los establecimientos de comercio
dedicados a esta actividad; (iii) no
hay evidencia que permita colegir que en aquellos casos en los cuales los
establecimientos de comercio sean reubicados también lo serán las personas que
ejercen esta actividad; por todo lo anterior, se concluye que su actividad fue
o está en riesgo de ser gravemente restringida, situación que repercutirá en
sus ingresos económicos y los situará en una circunstancia de mayor
vulnerabilidad.
El anterior hecho debió ser analizado por
las autoridades municipales así como lo hizo frente a otra población vulnerable
dedicada al comercio informal, máxime si se tiene en cuenta, como lo informa la
propia administración, que la labor de “patinadores” es un oficio mal
remunerado que incluso califica como una relación laboral precaria. Es decir,
la administración tenía conocimiento de la existencia de estos comerciantes y
de la precariedad de su actividad, y los excluyó de manera deliberada.
En este orden de ideas, esta Sala debe
advertir que en las políticas de recuperación del espacio de uso público, y en
general en los proyectos de renovación urbana, la autoridad municipal no sólo
debe proteger los derechos de las personas que ocupan el espacio público y que
están amparadas por el principio de confianza legítima, sino que está en la
obligación de proteger los derechos de todas las personas que pudieran resultar
afectadas con la puesta en marcha de dicha política, con mayor razón a las personas en situación de vulnerabilidad.
Lo anterior, no significa que todas las personas deban ser indemnizadas o
incluidas en programas de reubicación, pero sí se deben adoptar diferentes
medidas de compensación según el grado de afectación y, con participación de la
comunidad.
En el caso bajo estudio, además de las
personas que se dedican a la venta informal, las personas que desarrollan una
actividad económica en el sector de Bazurto desde hace algún tiempo, y que
según lo informa la administración son mal remuneradas, no están afiliadas al
régimen de seguridad social en salud ni tienen estabilidad laboral, deben ser
tenidos en cuenta como población vulnerable afectada; pues si las personas
dejan de percibir un ingreso económico, el cual constituye su principal medio
de sustento, no van a tener la capacidad de sufragar las necesidades básicas
propias y familiares. Esta situación, sin lugar a dudas, aumenta su estado de vulnerabilidad.
Como prueba de lo expuesto, obra dentro
del plenario que la Alcaldía de Cartagena se esforzó en realizar un estudio
socio-económico en el año 2006, y que, posteriormente, realizó censos
adicionales para asegurarse de la veracidad de la información que estaba
almacenando y así tener actualizada su base de datos. No obstante, todo su
esfuerzo se encaminó a proteger a la población vulnerable de los vendedores del
comercio informal, en particular, los estacionarios; también identificó a la
población vulnerable en las familias de los dueños de los negocios y algunas
familias que estaban arraigadas en el sector, a quienes la administración se
comprometió a brindarles un acompañamiento especial. (Ver numeral 6.2.2)
Sin embargo, dentro de la población
vulnerable afectada que la autoridad municipal clasificó no se encuentran
personas que pese a no ser vendedores estacionarios ubicados en el espacio
público, iban a ser impactadas negativamente por la construcción de la obra en
el mercado de Bazurto. Más aún, la mayoría de las medidas que adoptó para
contrarrestar los dichos efectos del proyecto se dirigieron a proteger a una de
las poblaciones vulnerables que calificó como ocupantes del espacio público, lo
cual muestra un gran compromiso de su parte, pero que no es suficiente para implementar
este tipo de políticas ante la magnitud de su impacto.
Es importante preguntarse si la
administración compró bienes inmuebles en el sector de Bazurto, específicamente
en donde vendían camas y colchones, porqué no identificó a la población que se
dedicaba, según lo informan las autoridades, a promocionar bienes y servicios
de dichos establecimientos con el fin de atraer más clientes a los mismos,
cuando en efecto, iba a resultar impactada negativamente por la política de
recuperación del espacio.
En este sentido, debió prever medidas
encaminadas a su protección, por ejemplo, analizando su posible reubicación, si
a ello había lugar en el nuevo sector donde iban a ser reubicados los
establecimientos de comercio que se dedicaban a la venta de camas y colchones,
y que no iban a ser adquiridos por el distrito, o incluyéndolos en el programa
de formalización empresarial dirigido a los comerciantes informales, u otro
tipo de medidas, que no necesariamente tienen que ser de tipo económico.
En definitiva, en un Estado Social de
Derecho, la política de recuperación del espacio público y los proyectos de
renovación urbana no pueden privar a quienes no cuentan con oportunidades
económicas en el sector formal de los únicos recursos económicos con que
cuentan para asegurar su sustento y el de sus familias. Con este proceder, la
administración municipal desconoció que la actividad que desarrollaban los
accionantes en el sector de Bazurto significaba para ellos la posibilidad de
acceder a un ingreso mínimo para su sostenimiento y/o el de su núcleo familiar.
6.3.2 La autoridad competente no aseguró la
participación de todas las personas afectadas con la puesta en marcha de la
política de recuperación del espacio público en el mercado de Bazurto.
El principio constitucional de la
prevalencia del interés general se aplicó indistintamente, sin medir su impacto
en la realización de las garantías superiores de los accionantes, pues las
autoridades locales no debieron esperar a que los peticionarios exigieran el
respeto por sus derechos o elevaran la reclamación pertinente ante las
autoridades competentes, sino que debieron adelantarse a cumplir con su deber
constitucional de garantizar la efectividad de sus derechos.
Una manifestación del reconocimiento a
los accionantes como personas en situación de vulnerabilidad consistía en
asegurarles su participación en las decisiones administrativas que los afectaran
y que iban a incidir en el ejercicio normal de su oficio como “patinadores” en
el mercado de Bazurto.
Por tanto, la Alcaldía de Cartagena,
aunque realizó estudios socio-económicos que involucraron a varios sectores de
la población que iba a sufrir el impacto de la construcción de la mega obra en
la ciudad, no tuvo en cuenta a otras poblaciones que también iban a soportar
los efectos negativos de esta política, como es el caso de los actores en su calidad
de “patinadores”. De esta forma, la Alcaldía de Cartagena no garantizó su plena
participación en un proyecto que iba a afectar su forma de vida.
La falta de participación dentro de la
actuación administrativa que desplegó la Alcaldía distrital de Cartagena, al no
considerar dentro de su plan el diseño de alternativas dirigidas a otras
personas en situación de vulnerabilidad como los accionantes, desconoció, además,
el derecho al debido proceso, pues se reitera, la administración debió
considerar todos los intereses comprometidos en la decisión que adoptó.
6.4 CONCLUSIONES
En consonancia con lo expuesto precedentemente, se halla acreditado que
ante la ausencia de un estudio socio-económico que involucrara a todas las
personas o grupos, en particular, en situación de vulnerabilidad, como es el
caso de los actores, que iban a ser impactados negativamente con la
construcción de Transcaribe, la administración desconoció los derechos
fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la vida en condiciones
dignas de los peticionarios, teniendo en cuenta que al momento de ejecutar la
política de recuperación del espacio de uso público (i) no fueron tenidos en cuenta como población vulnerable afectada;
(ii) en esa medida, no se les
permitió participar en la toma de las decisiones administrativas que los afectarían,
y (iii) en consecuencia, la
autoridad municipal no diseñó otras alternativas para atender las necesidades
específicas de la población que integran, según su grado de afectación.
Lo anterior, lleva a concluir a esta Sala que las entidades accionadas
tuvieron una visión restringida de las personas que iban a ser afectadas por la
implementación del sistema de transporte masivo en la ciudad de Cartagena,
sumado a que equipararon la categoría de vendedores informales a comerciantes
informales en el mercado de Bazurto y a concluir que la jurisprudencia
constitucional sólo había considerado como población vulnerable a los
vendedores informales, cuando ello no acontece así, como quedó expuesto.
Al respecto, es importante reiterar que en este tipo de macroproyectos se
deben considerar en los estudios de impacto, a todas las personas posiblemente
afectadas, identificar el grado de afectación y diseñar medidas diferenciales
para contribuir a mitigar el impacto negativo. Estas medidas no necesariamente
tienen que ser indemnizatorias, por ejemplo, pueden consistir en incluir a esta población afectada en los programas
ya existentes de la administración, como la formalización e
Por lo expuesto, se revocará el fallo de única instancia y, en su
lugar, se concederá el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso,
al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas de los tutelantes.
En consecuencia, se ordenará a la Alcaldía municipal de Cartagena D.T.
y C. que estudie el caso particular de cada uno de los accionantes y de las
personas que se encuentran en su misma circunstancia, con el fin de verificar
su situación personal, familiar, laboral, social y económica, y según el grado
de afectación, determinado según las consideraciones de esta providencia,
diseñe diferentes medidas que aseguren sus derechos fundamentales, las cuales
necesariamente no tienen que ser de tipo indemnizatorio.
Así mismo, se exhortará al Ministerio del Trabajo y a la Alcaldía
municipal de Cartagena D.T. y C., para que verifiquen las condiciones laborales
de los tutelantes y adopten las medidas que consideren pertinentes para
asegurar la realización de sus derechos fundamentales, dentro de la órbita de
sus competencias.
También se instará a las autoridades municipales para que incluyan a todos
los grupos vulnerables afectados, desde el inicio, en el estudio
socio-económico que estructuren para implementar la política pública de
recuperación del espacio público y otros proyectos de renovación urbana.
Finalmente, se advertirá a las partes que si de la presente
controversia se derivan discusiones de tipo laboral, deberán dirigirse ante el
juez competente.
7 DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de tutelas de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
colombiano y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO. REVOCAR
la sentencia proferida por el
Juzgado Tercero Penal Municipal para Adolescentes con Funciones de Control de
Garantías de Cartagena de Indias, el 4 de abril de 2011. En su lugar CONCEDER la protección a los derechos fundamentales al
debido proceso, al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas de Alba
Luz Marrugo Mestra, Neiver Alexander Gordón Romero y Héctor Eliécer
Cumplido Barbudo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta
providencia.
SEGUNDO. En consecuencia, ORDENAR a
la Alcaldía municipal de Cartagena D.T. y C., que en un término no superior a tres (03) meses, estudie el caso particular de cada uno de los accionantes y de las
personas que se encuentran en su misma circunstancia, con el fin de verificar su
situación personal, familiar, laboral, social y económica, y según el grado de
afectación, determinado según las consideraciones de esta providencia, diseñe diferentes
medidas que aseguren sus derechos fundamentales, las cuales necesariamente no
tienen que ser de tipo indemnizatorio, de acuerdo con lo expuesto en el numeral
6.4.
Del estudio que se realice y de las medidas que decida implementar,
deberá enviar un informe al juez de primera instancia, a la Defensoría del
Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación, en el término de un (1) mes
una vez termine el plazo de tres (03) meses antes señalado.
TERCERO. EXHORTAR al Ministerio del Trabajo y a la Alcaldía municipal de Cartagena D.T. y
C., para que verifiquen las condiciones laborales de los tutelantes y adopten
las medidas que consideren pertinentes para asegurar la realización de sus
derechos fundamentales, dentro de la órbita de sus competencias.
CUARTO. INSTAR a las autoridades municipales accionadas para que, en lo sucesivo,
incluyan a los grupos vulnerables, desde el inicio, en el estudio
socio-económico que estructuren para implementar políticas públicas de
recuperación del espacio público y programas de renovación urbana.
QUINTO. ADVERTIR a las partes que si de la
presente controversia se derivan discusiones de tipo laboral, deberán
dirigirse ante el juez competente.
SEXTO. COMUNICAR la presente decisión al Procurador General de la Nación y a la
Defensoría del Pueblo, para que, dentro de la órbita de sus competencias, hagan
un seguimiento del cumplimiento de esta providencia.
SÉPTIMO. Para los efectos de lo dispuesto por el
artículo 36 del decreto 2591 de 1991, el juzgado de origen hará las
notificaciones y tomará las medidas conducentes para el cumplimiento de esta
sentencia.
OCTAVO. LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, cúmplase, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional,
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
