Sentencia T-904/12
Referencia: expediente T-3.534.536
Acción de Tutela instaurada por el señor
Adulfo José Gutiérrez Cantillo contra la Alcaldía Distrital y la Gerencia del Espacio Público
y Movilidad de Cartagena de Indias.
Derechos fundamentales invocados: al trabajo,
a la dignidad humana, a la igualdad y al principio de confianza legítima.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., dos (2) de noviembre de dos mil doce
(2012).
La Sala
Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside, Alexei Egor Julio Estrada y Luís
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la sentencia de única
instancia proferida el veintiséis (26) de marzo de 2012, por el Juzgado Séptimo
Civil Municipal de Cartagena, que denegó la acción de tutela interpuesta por el
señor Adulfo Gutiérrez Cantillo contra el Distrito de Cartagena de Indias –
Gerencia de Espacio Público y Movilidad Urbana.
El expediente llegó a la Corte Constitucional
por remisión del Juzgado Séptimo Civil Municipal de Cartagena, en virtud de lo
ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección No.
7 de la Corte, el veintiséis (26) de julio de 2012, eligió para efectos de su
revisión el asunto de la referencia.
1.
ANTECEDENTES
1.1.
SOLICITUD
El señor Adulfo José Gutiérrez Cantillo,
mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra la Alcaldía Distrital
y la Gerencia
del Espacio Público y Movilidad de Cartagena de Indias en la que solicita que
se amparen sus derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a la dignidad
humana y a la confianza legítima, y en consecuencia, (i) que sea incluido en la
base de datos del Registro Único de Vendedores –RUV- y en los programas del
“Plan de Recuperación del Espacio Público y Formalización de la Economía PREP-FE ”,
y (ii) le sea otorgado un permiso especial para continuar ejerciendo su oficio
en la calle Arsenal mientras es reubicado con las garantías adecuadas.
1.1.1.
Hechos y relato contenido en
la demanda
1.1.1.1.
Manifiesta el apoderado del accionante, que él es asociado de la Asociación
de Lavadores y Cuidadores de Carros de Cartagena “Asolacar”, asociación creada
desde 1996.
1.1.1.2.
Señala que su representado presta servicios como lavador de vehículos y
cuidador de los mismos en el sector de la calle arsenal desde hace más de 14
años.
1.1.1.3.
Relata que el año pasado -2011-, a mediados de diciembre, a su
representado y a su grupo de compañeros les manifestaron que ya no podían
continuar ejerciendo su actividad en el lugar, y por esa razón fueron
desalojados del sector de la calle Arsenal por la Alcaldía Distrital de Cartagena.
1.1.1.4.
Aduce que el 7 de febrero del año 2012, el presidente de la Asociación
presentó un derecho de petición a la Alcaldía, el cual fue respondido a través
del Gerente del Espacio Público y Movilidad, quien expresó que los miembros de
“Asolacar” no pueden acceder a los beneficios contenidos en el “programa de
recuperación del espacio público y formalización de la economía PREP-FE” establecido
en el acuerdo distrital, por no encontrarse registrados ni inscritos en la base
da datos para tal fin.
1.1.1.5.
Señala que presentaron una solicitud de inclusión a los programas ante la Personería Distrital de
Cartagena. Esta entidad remitió la solicitud a la Gerencia de Espacio
Público, la cual de nuevo manifestó que para acceder a planes de reubicación y
de recuperación del espacio público en el distrito, era necesario encontrarse
registrado en el Registro Único
de Vendedores –RUV- .
1.1.1.6.
Dice que su representado no ha podido seguir ejerciendo de manera
pacífica su actividad económica que consiste en lavar carros y cuidarlos,
puesto que todos los días es desalojado de la calle Arsenal junto con sus
compañeros, con la justificación de que “no
pueden realizar dichos oficios porque la zona se encuentra señalada como área
recuperada y ellos están realizando una ocupación del espacio público”.
1.1.1.7.
Alega que dichas medidas son una violación a los derechos fundamentales
de su representado, porque “el actuar de
la administración denota una falta de planificación, donde antes de proceder
actuar (sic) en contra de mi representado desprendiéndolo de su único medio de
subsistencia, debieron incluirlo en de planes (sic) de beneficios y/o
reubicación, abrirle algún espacio a través de la capacitación en alguna otra
actividad formal y así poder continuar subsistiendo en mejores condiciones para
él y su familia”. Añade que no se puede ignorar que su representado hace
parte de una población vulnerable que se encuentra en la informalidad por falta
de oportunidades y que necesitan de la actividad que ejercía en el espacio
público para asegurar su subsistencia.
1.1.1.8.
Finalmente, advierte que en la ciudad se han presentado casos similares
de recuperación del espacio público en los que la Alcaldía ha reconocido
beneficios económicos para que los lavadores de carros puedan iniciarse en otro
oficio y dejar la informalidad.
1.2.
TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA
DEMANDA
1.2.1.
Admisión y traslado
El Juzgado Séptimo (7) Civil Municipal de Cartagena,
mediante auto del trece (13) de marzo de 2012, admitió la demanda y corrió traslado a los
demandados, al señor Alcalde de Cartagena y al señor Gerente del Espacio
Público y Movilidad Urbana de Cartagena.
1.2.2.
Contestación de la demanda
1.2.2.1.
Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias –Oficina
Asesora Jurídica
La Dra. Marina Isabel Cabrera
de León, en calidad de asesora de la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía Mayor de
Cartagena, solicitó que se vinculara a la Gerencia de Espacio Público y
Movilidad Urbana de Cartagena, puesto que era competencia de esa autoridad
pronunciarse sobre la materia referida en los hechos de la presente tutela.
Sin embargo, señaló que la
acción de tutela debía declararse improcedente por el juez de instancia, porque
“la restitución del espacio público es un
imperativo constitucional”. Además indicó que, una vez verificadas las
bases de datos, se evidenció que el accionante no se encuentra en la base de
datos del Registro Único de Vendedores –RUV- “como vendedor estacionario beneficiario del principio de la confianza
legítima”, y en esa medida, no puede ser beneficiario de los programas y
planes de reubicación. Igualmente, advirtió que la zona de la calle Arsenal
sobre la cual el accionante alega ejercer su actividad de lavador de carros, es
una zona prohibida para parquear, lo cual hace que su actividad contraríe las
normas establecidas en el Código de Tránsito y Transporte.
Manifestó que la
administración distrital a través de la Gerencia de Espacio Público y Movilidad
Urbana “ha venido reubicando
temporalmente a los vendedores informales a los cuales se les ofreció
alternativas tales como reconversión económica o relocalización de que habla el
Acuerdo Distrital 040 de 2006, pero solo aquellos que gozabande tal beneficio
lo (sic) vendedores informales que tenían expectativa del beneficio de la
confianza legítima, previo lleno de lo requisitos del vendedor informal, de
conformidad con los censos que reposan esta gerencia (sic) se tienen plenamente
identificados”.
1.2.2.2.
Gerente del Espacio Público y
Movilidad del Distrito de Cartagena
El Dr. Adelfo
Doria Franco, en calidad de Gerente de Espacio Público y Movilidad del Distrito
de Cartagena, solicitó que se declarará improcedente la acción de tutela interpuesta por el actor.
Mencionó que el
Código Nacional de Tránsito establece en el literal B-21 del artículo 131 la
prohibición de “Lavar vehículos en la vía
pública”, prohibición que fue ratificada por el artículo 21 de la Ley 1383 de 2010. Por lo
anterior, señaló que la actividad ejercida por el accionante es ilegal y que “no ha ejercido su actividad con la anuencia
de la
Administración Distrital durante equis número de años y
tampoco éste aporta una sola prueba de su dicho como lo anuncia (…) De hecho, la Administración Distrital
no ha sido permisiva para que los llamados “lavadores de carros” ocupen una vía
arterial como lo es la
Avenida Arsenal y mucho menos para ejercer una actividad
prohibida por la ley”.
Aclaró que la Administración no
ha realizado operativo alguno en la zona que involucre al actor, pues el mismo
no se considera ocupante estacionario del espacio público, y quienes
verdaderamente harían una ocupación en sitios prohibidos de la Avenida Arsenal
son los particulares propietarios y conductores de vehículos que parquean en la
zona, contrariando las normas de tránsito.
Afirmó que no
era posible conceder al accionante reconocimiento alguno al amparo del
principio de confianza legítima, toda vez que el mismo no detenta la calidad de
vendedor informal estacionario ocupante del espacio público, así como tampoco reúne
los requisitos legales y jurisprudenciales para dicho reconocimiento. Adujo que
las políticas en tema de recuperación del espacio público implementadas por la Administración
tienen una población específica objeto de aplicación, como lo son los
vendedores informales estacionarios ocupantes del espacio público.
Finalmente,
aseguró que el actor no se encuentra incluido en el Registro Único de
Vendedores –RUV- y tampoco cuenta con los requisitos de antigüedad, permanencia
y continuidad, para ser beneficiario de la protección.
1.3.
DECISIONES JUDICIALES
1.3.1. Sentencia
de única instancia
1.3.1.1.
En
sentencia de única instancia, del 26
de marzo de 2012, el Juzgado Séptimo
Civil Municipal de Cartagena denegó el amparo solicitado. Consideró que no se
cumplían los presupuestos para amparar el principio de la confianza legítima
por parte de la Administración ,
toda vez que la actividad realizada por el actor en la zona de la calle Arsenal
se encuentra expresamente prohibida por las normas de tránsito. Afirmó que la
actuación de la
Administración Distrital se ciñe a la política pública para
la formalización de la economía de las personas que ocupan el espacio público,
la cual tiene fundamento en el Acuerdo 40 de 2006, aún vigente.
Con base en ello, afirmó que “no es posible en virtud de este trámite
ordenar al Distrito de Cartagena avalar una actividad expresamente prohibida
por la ley, como lo es la albor (sic) que despliega el actor en la calle del
Arsenal, ubicada en pleno centro histórico de Cartagena de Indias, de allí que
mal se haría con ordenar a la autoridad competente que incluya al actor en el
RUV o le conceda permiso para desplegar una actividad en zona prohibida”.
También adujo que no podía alegarse la
vulneración del derecho a la igualdad sustentándose en situaciones distintas,
puesto que se observó que los lavadores y cuidadores de carros de las plazoletas
de Telecom y Olímpica hacían parte de programas concretos realizados por la Administración para
la recuperación del Centro Histórico, y al no encontrarse el actor en una zona
en la que se lleva a cabo este programa, no puede exigir el reconocimiento
económico que alega.
No obstante, el a quo ordenó a la Administración
incluir al actor en planes, cursos y otros, “que
lo haga productivo frente a otra actividad que si esté permitida por la
constitución y la ley, y que no implique ocupación del espacio público”.
1.4.
PRUEBAS
1.4.1.
En el expediente
- Copia de la cédula del señor
Adulfo José Gutiérrez Cantillo, accionante (folio 15 C . 1).
- Copia del derecho de petición
presentado por Asolacar ante la Alcaldía Distrital de Cartagena, el 7 de
febrero de 2012. (folio 16 C .
1).
- Copia de la respuesta de la
Alcaldía al derecho de petición del 24 de febrero de 2012 (folio 17 C . 1).
- Copia de la respuesta a la
solicitud presentada a la Personería Distrital del 21 de febrero de 2012 (folio
18 C . 1).
- Copia del certificado de la
Cámara de Comercio de Cartagena de la Asociación de Lavadores y Cuidadores de
Carros de Cartagena “Asolacar” (folios 19-21 C . 1).
- Copia del carnet de afiliado
del accionante, Adulfo Gutiérrez Cantillo, a “Asolacar” (folio 14 C . 1).
- Copia del listado de asociados
de “Asolacar” de la “Plazoleta Olímpica Matuna” (folio 22 C . 1).
- Copia de los pagos realizados
por la Alcaldía a los miembros de “Asolacar” que laboraban en la plazoleta de
la Olímpica y también fueron desalojados (folios 23-36 C . 1).
- Copia de la noticia emitida
por periódico “El Universal” del 27 de octubre de 2010, en la que se informa
que por vía de tutela les fue reconocido por parte del Distrito de Cartagena
beneficios a los lavadores y cuidadores de carros en el sector de “Santa Lucía”
(folios 37 y 38 C .
1).
1.4.2.
Solicitadas por la Corte en
sede de Revisión
1.4.2.1.
Mediante Auto del 5 de octubre de 2012, la Sala Séptima de Revisión de
Tutelas consideró necesario solicitar información para aclarar la forma como se ejecutan las disposiciones
del Acuerdo 40 de 2006“Por medio del cual
se establecen los principios, objetivos, se define la política dirigida a la
formalización de la economía como apoyo a las personas que ocupan el espacio
público y se permite la recuperación del mismo” y las razones por las cuales el accionante no
se encuentra en el RUV. Para ello, se plantearon interrogantes concretos a las
autoridades distritales demandadas.
1.4.2.2.
Asimismo,
la Sala ordenó
comisionar al Juzgado Séptimo (7º) Civil Municipal de Cartagena Bolívar para la
realización de una inspección judicial en la que se practicara un interrogatorio
de parte y se tomaran los testimonios de comerciantes de la zona donde el actor
afirma ejercer su actividad, con el fin de verificar la situación de los
lavadores de carros y los demás comerciantes informales del lugar.
1.4.2.3.
Finalmente,
se solicitó a la Asociación
la Asociación de Lavadores de Carros de Cartagena –ASOLACAR-, información sobre
la situación del accionante como miembro de la asociación y toda la información
que considerara conveniente allegar para el estudio del caso sub examine.
Sobre lo solicitado a cada entidad y
las respuestas oportunamente allegadas a la Secretaría General de la Corte
Constitucional, se hará referencia a lo largo de las consideraciones y el
análisis del caso concreto.
2.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
2.1.
COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD
La
Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas
en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución, es competente para
revisar los fallos de tutela adoptados en el proceso de esta referencia. Además, procede la revisión en
virtud de la selección realizada por la sala correspondiente y del reparto
verificado en la forma establecida por el reglamento de la Corporación.
2.2.
PROBLEMA JURÍDICO
La Sala debe estudiar si la Alcaldía Distrital
y la Gerencia
del Espacio Público y Movilidad de Cartagena de Indias vulneran los derechos
fundamentales al trabajo, a la dignidad humana, a la igualdad y a la protección
del principio de la confianza legítima del actor, por impedirle continuar
ejerciendo su labor de lavado de carros en la calle Arsenal y no incluirlo en
el RUV y en los programas de generación de ingresos y reubicación dirigidos a
los comerciantes informales.
Para el efecto, la Sala desarrollará las
siguientes temáticas: (i) La protección
del espacio público por parte del Estado y la eficacia de los derechos
fundamentales de los comerciantes informales que desarrollan actividades
laborales en él y (ii) el alcance
del principio de confianza legítima en situaciones de ocupación del espacio
público. Con fundamento en esas consideraciones se realizará el análisis del
caso concreto.
2.3.
LA PROTECCIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO POR PARTE DEL ESTADO Y LA EFICACIA DE LOS
DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS COMERCIANTES INFORMALES. REITERACIÓN
JURISPRUDENCIAL[1]
2.3.1.
La protección del espacio público
2.3.1.1.
En la Constitución el goce
del espacio público se plasma como un derecho de carácter colectivo que se rige
por el principio de la primacía del interés general. En virtud de tal
reconocimiento, la normativa dispone que los particulares no pueden exigir el
reconocimiento de derechos de propiedad en relación con el espacio público,
como quiera que se trata de un bien inalienable, imprescriptible e inembargable[2]. Además,
el artículo 82 de la Carta
dispone como deber del Estado velar por la protección de la integridad del
espacio público y por su destinación al uso común[3].
2.3.1.2.
Sobre
el concepto del espacio público, la Corte Constitucional
ha señalado que se caracteriza por un conjunto de inmuebles públicos destinados
por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades
urbanas colectivas que trascienden los límites de los intereses individuales[4]. Afirma
la Corte en
este sentido:
“El Espacio Público comprende,
pues, aquellas partes del territorio que pueden ser objeto del disfrute, uso y
goce de todas las personas con finalidades de distinta índole y naturaleza, que
se enderezan a permitir la satisfacción de las libertades públicas y
de los intereses legítimos que pueden radicarse en cabeza de todas las
personas de conformidad con el orden jurídico; en principio, en dichas partes
del territorio las personas en general no pueden ejercer plenamente el derecho
de propiedad o de dominio, sea privado o fiscal”[5]
2.3.1.3.
En
cumplimiento del deber de protección del espacio público, las autoridades pueden
adoptar medidas para evitar que algunas personas monopolicen tal espacio para
ejercer actividades sin autorización[6].
Es allí uno de los posibles escenarios donde se puede presentar un conflicto
entre quienes ejercen una labor o trabajo del cual deriva su propio sustento y
el de su familia, y el mandato constitucional de protección del derecho
colectivo a gozar del espacio público[7].
Esta tensión la ha señalado esta Corporación desde muy temprano en su jurisprudencia:
"Del libre ejercicio del derecho
fundamental al trabajo depende la subsistencia de las familias de los
vendedores ambulantes. Sin embargo, la
ocupación del espacio público no está legitimada por la Constitución. Se impone por lo tanto
establecer una pauta de coexistencia entre los derechos e intereses en
conflicto, que resulte proporcional y armoniosa en relación con los valores y
principios consagrados en la
Constitución y que permita al Estado dar cumplimiento a la
obligación a su cargo de "velar por la protección de la integridad del
espacio público y por su destinación al uso común" (CP art. 82), así como
de "propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar"
(CP art. 54).”[8]
2.3.1.4.
La Corte Constitucional al resolver la tensión entre el deber de la
administración para preservar del espacio público y el derecho al trabajo de
los comerciantes informales, ha utilizado dos caminos para amparar éste último:
(i) la condición de vulnerabilidad de las poblaciones que ocupan el
espacio público para ejercer actividades económicas, y (ii) el principio
de buena fe en su manifestación del respeto de la confianza legítima. Estos dos
caminos analíticos serán examinados a continuación:
2.3.2.
Protección
de los comerciantes informales en atención a su situación de vulnerabilidad
2.3.2.1.
La jurisprudencia
constitucional ha resaltado que posibilidad de recuperar el espacio público no
exonera a las autoridades del deber de diseñar políticas tendientes a proteger
el trabajo de quienes resultaron afectados con las decisiones y dependen del
trabajo informal que realizan. Así, una vez la administración inicia la
ejecución de planes de recuperación del espacio público y desaloja a los comerciantes
informales que desarrollan actividades económicas en una zona específica, las
autoridades tendrán que hacer todo lo que esté a su alcance para reubicarlos en
sitios donde puedan desarrollar su actividad de manera permanente y sin causar
perjuicios a la comunidad[9], o
darles la oportunidad para que emprendan nuevas actividades que les permitan
asegurar su mínimo vital.
2.3.2.2.
En
consecuencia, la implementación de las políticas y planes de recuperación del
espacio público lleva consigo la necesidad de analizar la situación económica y
social de quienes se ven obligados a desalojar el espacio donde ejercen sus
actividades, y diseñar planes que permitan a esas personas, con su activa
participación, encontrar alternativas de sustento. Lo anterior, en virtud de la
situación de vulnerabilidad en la que usualmente se encuentran los comerciantes
informales, quienes ante la imposibilidad del Estado de asegurar una política
de pleno empleo, deben hacer uso de la informalidad para garantizar su
subsistencia a través de la ocupación del espacio público[10].
Luego, resultaría desproporcionada la recuperación del espacio público con
sacrificio absoluto de la fuente de trabajo de una población vulnerable que no
cuenta con la facilidad para acceder a otros medios de subsistencia. Si bien
los comerciantes informales pueden limitar el disfrute de otras personas del
espacio público, el Estado no puede desconocer que lo hacen con el fin de
conseguir medios efectivos que aseguren su mínimo vital y les permitan la
realización de otros derechos fundamentales.
Frente a lo anterior, la Corte ha señalado que existen
dos tipos de dificultades para la implementación de los planes de recuperación
del espacio público, a saber:
“En primer lugar, son evidentes las condiciones de marginalidad de grupos
significativos de la población que, ante la imposibilidad del Estado de
asegurar una política de pleno empleo, deben hacer uso de la informalidad para
garantizar su subsistencia. En segundo
término es usual que las administraciones municipales y distritales ejerzan
acciones u omisiones, prolongadas en el tiempo, que otorguen apariencia de
legalidad a la ocupación del espacio público, entre ellas, el otorgamiento de
licencias o permisos o la simple tolerancia por parte de la administración su
uso indiscriminado”.[11] (Énfasis de la Sala )
En efecto, en la sentencia
T-244 de 2012[12], la Corte advirtió que la jurisprudencia constitucional ha
abogado por la reubicación de las personas que verán sus derechos seriamente
limitados, más cuando se trata de personas “…en
situación de especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza
o precariedad económica…”[13]
El anterior criterio -resaltó la
Corte- ha sido aplicado por regla general a los vendedores informales,
como una de las poblaciones vulnerables que siempre resulta impactada
negativamente por los efectos de la ejecución de las políticas públicas de la
administración de recuperación del espacio público; sin embargo, no es la única;
otros comerciantes informales que desempeñan su trabajo en el espacio público
también pueden resultar afectados[14].
En este fallo, la Sala Séptima de
Revisión de la
Corte Constitucional afirmó que una de las situaciones que
pueden ubicar a las personas en situación de vulnerabilidad es la precariedad
laboral, la cual es determinada por factores como los trabajos mal remunerados,
la inexistencia de contratos laborales, la no afiliación al sistema de
seguridad social en salud, inestabilidad laboral, entre otros. La Sala , haciendo referencia a
pronunciamientos previos, estableció las siguientes consideraciones sobre la
situación de vulnerabilidad de los trabajadores informales y los planes de
recuperación del espacio público:
“(…) es pertinente hacer referencia a
algunos pronunciamientos que esta Corporación ha emitido acerca del estado de
indefensión en que pueden ser puestas algunas personas en situación de
vulnerabilidad, como los comerciantes informales, si las autoridades
competentes no toman las medidas apropiadas para su reubicación o para
contribuir a que puedan emprender actividades económicas alternativas.
En
la sentencia T-772 del 4 de septiembre
de 2003[15]
se señaló que el Estado tiene el deber de “(…)
abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas, programas o medidas
ostensiblemente regresivos en materia de derechos económicos, sociales y
culturales, que conduzcan clara y directamente a generar más pobreza de la que
actualmente agobia al país, y agraven la situación de exclusión o marginación de
determinados sectores de la sociedad (…)” (Subraya fuera de texto)
Es decir, el Estado
debe contrarrestrar los efectos negativos que se generen ante la ejecución de
la política de recuperación del espacio público con acciones concretas para
evitar la generación de más exclusión y pobreza.[16]
En este mismo sentido, la sentencia T-729
del 25 de agosto de 2006[17] señaló:
“En otras palabras, al momento de su formulación y ejecución,
se deben haber estudiado, en lo que sea técnicamente posible, todas las
dimensiones de dicha realidad que resultarán afectadas por la política,
programa o medida en cuestión, incluida la situación de las personas que verán
sus derechos severamente limitados, a quienes se deberá ubicar, por
consiguiente, en una posición tal que no queden obligados a soportar una carga
pública desproporcionada; con mayor razón si quienes se encuentran afectados por
las políticas, programas o medidas pertinentes están en situación de especial
vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad
económica: frente a estas personas o grupos se deberán adelantar, en forma
simultánea a la ejecución de la política en cuestión, las medidas necesarias
para minimizar el daño recibido, de tal manera que se respete el núcleo
esencial de su derecho al mínimo vital y a la subsistencia en condiciones de
dignidad”.
Igualmente, mediante sentencia T-773 del 25 de septiembre de 2007[18]
se reiteró la importancia de que la administración municipal encargada de
desarrollar políticas públicas para recuperar el espacio público, estudie en
detalle cada caso en particular y detecte todas las posibles consecuencias
negativas que puedan derivarse de la puesta en marcha de dichas políticas.
(…)
La
situación de vulnerabilidad que deviene de la precariedad laboral, ligada al
ejercicio de la economía informal, genera además un proceso social de exclusión
que se evidencia, (…) en un acceso parcial o inexistente al sistema de
seguridad social en salud y pensiones; en un ejercicio parcial de los derechos
de ciudadanía; en bajo acceso a la disposición de activos y en insuficientes ingresos
económicos para cubrir las necesidades básicas y familiares, como también las
necesidades inmateriales.” (Énfasis fuera de texto original)
Con base en lo
transcrito, es posible señalar que la jurisprudencia constitucional, ante la
implementación de políticas de recuperación del espacio público, ha reconocido la
importancia de proteger los derechos de los trabajadores informales que
desempeñan su trabajo en el espacio público, debido
a que usualmente hacen parte de un grupo poblacional que se encuentra en una
condición de debilidad la cual se centra en su precaridad económica. En
consecuencia, toda política encaminada a la recuperación del espacio público
debe adelantarse de manera tal que no lesione desproporcionadamente el derecho
al mínimo vital de la población más pobre y vulnerable, “ni de manera tal que
se prive a quienes no cuentan con oportunidades económicas en el sector formal
de los únicos medios lícitos de subsistencia que tienen a su disposición (…)”[19].
2.3.2.3.
Así
las cosas, bajo este marco jurisprudencial, la Corte ha establecido que los requisitos que debe
cumplir la administración para llevar a cabo acciones tendientes a la
recuperación y preservación del espacio público, corresponderán:
(i) “a la
observancia del debido proceso y el trato digno de quienes puedan ver afectados
sus derechos con la recuperación del espacio público;
(ii) al
respeto la confianza legítima de los comerciantes informales;
(iii) a la
previa evaluación social y económica de los posibles efectos que se generan
sobre la población de vendedores ambulantes que habrán de desplazarse, a
efectos de garantizar, el goce efectivo de sus derechos constitucionales
fundamentales a través del ofrecimiento de alternativas económicas a favor de
los afectados con la política; y finalmente,
(iv) a políticas que no supongan una
carga desproporcionada que comprometa el derecho al mínimo vital de estos
sectores de la población cuya vulnerabilidad y pobreza es evidente”.[20]
2.3.2.4.
En
suma, para la implementación de programas de recuperación del espacio público,
las autoridades estatales deben analizar los impactos negativos o positivos que
se generan en la población que tiene como ámbito vital y laboral el espacio
público. Así, a pesar de que la obligación de preservar y proteger el espacio
público es de rango constitucional, el derecho al trabajo y a la libre
escogencia de oficio de las poblaciones marginadas son derechos fundamentales
que deben ser garantizados en un Estado Social de Derecho.
2.3.3.
Protección del principio de confianza legítima
en situaciones de ocupación del espacio público
2.3.3.1.
El
principio de confianza legítima pretende proteger al administrado de cambios
bruscos o intempestivos efectuados por las autoridades cuando éstas de manera
expresa o tácita han aceptado un comportamiento proveniente del ciudadano[21]. Es aplicable
a situaciones en las cuales el ciudadano no tiene realmente un derecho
adquirido, sino que se encuentra en una posición jurídica que puede ser
modificable por la administración. Sin embargo, afirma la Corte ; “(…) si la persona tiene razones objetivas para confiar en la
durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera
sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la
protege. En tales casos, en función de la buena fe (CP art. 83), el Estado debe
proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva
situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente
prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento,
es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de
política”[22].
De tal forma que el
principio de confianza legítima debe permear el derecho administrativo, el
cual, si bien se deriva directamente de los principios de seguridad jurídica
(arts. 1° y 4 de la C.P .),
de respeto al acto propio y buena fe (artículo 83 de la C.P .), adquiere una identidad
propia en virtud de las especiales reglas que se imponen en la relación entre
administración y administrado.
El principio en
cuestión se edifica sobre tres presupuestos básicos: primero la necesidad de preservar de manera definitiva el
interés público; segundo una
desestabilización cierta, evidente y razonable en la relación entre la
administración y los administrados; y tercero
la necesidad de adoptar medidas por un período transitorio que adecuen la
actual situación a la nueva realidad. Así, el principio de buena fe, en su
ámbito de confianza legítima, exige a las autoridades y a los particulares
mantener coherencia en sus actuaciones, respetar los compromisos adquiridos y
garantizar la durabilidad y estabilidad de la situación que objetivamente da
lugar a esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico[23].
2.3.3.2.
La Corte Constitucional , para resolver los conflictos que surgen entre la
administración y los ocupantes del espacio público, ha optado por buscar una
fórmula de conciliación conforme a la cual la administración pueda cumplir con
su deber de proteger el espacio público, sin que ello signifique
desconocimiento del derecho al trabajo de las personas que resulten afectadas
en los procesos de recuperación del espacio público[24].
Una de las formas de conciliación ha sido la apelación al principio de confianza legítima[25],
el cual, a favor de quienes ocupan el espacio público, sirve para resolver la
tensión cuando la administración ha creado expectativas favorables en su favor
y de manera sorpresiva les elimina las condiciones.
Según la jurisprudencia constitucional, este principio
“impone al Estado el deber de respetar las
expectativas favorables que su actuación activa u omisiva ha generado en los
vendedores informales, respecto de la perdurabilidad del desarrollo del
ejercicio de sus actividades laborales en el espacio público”[26].
2.3.3.3.
Las
sentencia T-729 de 2006[27] fijó
unos criterios que hacen procedente la aplicación del principio de confianza
legítima a los vendedores informales:
“para que pueda concluirse que se está ante un
escenario en el que resulte aplicable el principio en comento deberá
acreditarse que (i) exista la
necesidad de preservar de manera perentoria el interés público, lo que para el
caso propuesto se acredita a partir de la obligación estatal de proteger la
integridad del espacio público y los derechos constitucionales que son anejos a
su preservación; (ii) la desestabilización cierta, razonable y evidente
en la relación entre administración y los ciudadanos, la cual es connatural a los
procedimientos de restitución del espacio público ocupado por vendedores
informales; (iii) se trate de comerciantes informales que hayan ejercido
esa actividad con anterioridad a la decisión de la administración de recuperar
el espacio público por ellos ocupado y que dicha ocupación haya sido consentida
por las autoridades correspondientes [28] y [iv] la obligación de adoptar medidas por
un periodo transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad,
deber que la jurisprudencia constitucional relaciona con el diseño e
implementación de políticas razonables, dirigidas al otorgamiento de alternativas
económicas que garanticen la subsistencia de los afectados con las medidas de
restitución del espacio público”[29]
.
2.3.3.4.
En
cuanto a la manera de probar la buena fe del administrado en el ejercicio de la
actividad informal en el espacio público, la jurisprudencia de esta Corporación
ha afirmado que “constituyen pruebas de la buena fe
de los vendedores informales: las licencias, permisos concedidos por la
administración; promesas incumplidas; tolerancia y permisión del uso del
espacio público por parte de la propia administración. Por ello, se tiene que
los actos y hechos administrativos que autorizan el ejercicio del comercio
informal no pueden ser revocados o modificados unilateralmente por la
administración, sin que se cumpla con los procedimientos dispuestos en la ley”.
[30]
2.3.3.5.
Ahora
bien, a la luz del principio de confianza legítima, no toda ocupación en el
espacio público genera para las autoridades la obligación de reubicar o de
ofrecer alternativas económicas a los afectados, pues aquellas actuaciones
arbitrarias que no cumplen con los requisitos mínimos antes escritos y que no
tienen una autorización de la administración, no pueden ser protegidas por el
principio de confianza legítima, ya que no con actuaciones fundamentadas en la
buena fe de los ciudadanos. En palabras de la Corporación :
“Empero, la misma jurisprudencia también ha previsto que la aplicación del principio de confianza
legítima no es óbice para que la administración adelante programas que
modifiquen tales expectativas favorables, sino que, en todo caso, no “puede crear cambios sorpresivos que afecten
derechos particulares consolidados y fundamentados en la convicción objetiva,
esto es fundada en hechos externos de la administración suficientemente
concluyentes, que dan una imagen de aparente legalidad de la conducta
desarrollada por el particular.”
(…) si bien es cierto la administración puede adelantar
programas mediante los cuales se modifiquen expectativas favorables para las
administradas y para los administrados, esto no puede suceder de modo repentino
o sorpresivo. Siempre es preciso reparar
en que las y los particulares son con frecuencia titulares de derechos
consolidados frente a la administración y súbitamente pueden ver restringidos
estos derechos cuando se acredita la necesidad de darle prioridad al interés
público – por ejemplo en el caso de las medidas encaminadas a recuperar y
proteger el espacio público –. En vista de que tales medidas suelen traer
consigo una desestabilización cierta, razonable y evidente de titularidades
ciudadanas, como sucede en el caso de las personas dedicadas al comercio
informal, la administración está obligada a avisarles previamente y a aplicar
el trámite regular previsto para esta suerte de desalojos bajo completo respeto
de la garantía del debido proceso”.[31]
Por lo anterior, la Corte ha señalado que los
cambios efectuados por la administración en ejecución de los planes de
restitución del espacio público ocupado por los comerciantes informales
vulneran el principio de confianza legítima cuando:
“(i) ocurren
de modo intempestuoso así que terminan por afectar los derechos que tales
comerciantes ejercían en espacios en los cuales su presencia fue hogaño
consentida por las autoridades públicas y, no obstante, con motivo de la
recuperación como bien público del espacio en el que efectuaban el comercio
informal, se les inhibe de continuar desplegando sus actividades en estas zonas
y/o cuando las transformaciones suceden (ii) sin que haya mediado previo aviso
y/o trámite administrativo bajo el cumplimiento de la garantía fundamental del
debido proceso y cuando (iii) no se evalúan cuidadosamente las circunstancias
que rodean la situación concreta de las personas dedicadas al comercio informal
involucradas y la administración se abstiene de adoptar trámites indispensables
para ofrecerles alternativas laborales sin reparar que estas personas han
tenido que desplazarse de su sitio y actividad laboral y, en consecuencia, ven
menguada las posibilidades para obtener su subsistencia (derecho a la garantía
del mínimo vital)”[32].
En otras palabras, se desconoce la confianza
legítima cuando quien ejerce una actividad informal tiene razones suficientes
para confiar que su oficio se desarrolla con consentimiento de la
administración, por cuanto “la ha
efectuado de modo continuo y su labor ha sido mediada por la concesión de
autorizaciones y permisos”[33]
u otras actuaciones tácitas de las autoridades que así lo demuestren. Pero
también tiene lugar un desconocimiento de la confianza legítima cuando incluso
previo aviso y ejecución del trámite de desalojo de conformidad con las
exigencias de garantía del debido proceso, “la administración no brinda a las administradas y a los administrados
alternativas reales a partir de las cuales ellas y ellos puedan obtener un
subsistencia en condiciones mínimas de calidad y de dignidad”[34].
(Énfasis añadido por la
Sala ).
2.3.3.6.
En síntesis, el principio de confianza legítima,
conjuntamente con el respeto por el acto propio, son manifestaciones concretas
del principio de buena fe, aplicable a las políticas de recuperación del
espacio público y a garantizar el derecho al trabajo de los comerciantes
informales ocupantes de él. Estos principios obligan a la administración a
respetar los compromisos que ha adquirido y a reconocer la garantía de
durabilidad y estabilidad de situaciones que ha respaldado expresa o
tácitamente. Asimismo, impone a las autoridades mantener cierta coherencia en
sus actuaciones y decisiones frente al estado de cosas que disfruta un
ciudadano con su validación. De esa forma, si un comerciante informal afectado
con la política de recuperación del espacio público ha desarrollado determinada
actividad con el consentimiento de la administración por un tiempo determinado
y con la anuencia de la administración, comprobable a través de permisos,
actuaciones tácitas, etc., la reubicación, a través del cumplimiento de un
debido proceso, será una carga de la administración para proteger la confianza
legítima que tenía este ciudadano frente a su actividad.
Con el sustento anteriormente expuesto, la Sala procederá a realizar el
análisis del caso concreto.
2.5.
CASO CONCRETO
2.5.1.
Resumen de los hechos
2.5.1.1.
El actor es miembro de la
Asociación de Lavadores y Cuidadores de Carros de Cartagena
“Asolacar”, asociación creada desde 1996. Ha prestado servicios como lavador de
vehículos y cuidador de los mismos en el sector de la calle Arsenal desde hace
más de 14 años.
Desde el año pasado -2011-, a
mediados de diciembre, fue desalojado por la Alcaldía Distrital
de Cartagena del sector de la calle Arsenal, en razón de que no podía continuar
ejerciendo su actividad en ese lugar.
El 7 de febrero del año 2012,
el presidente de la Asociación presentó un derecho de petición a la Alcaldía,
el cual fue respondido a través del Gerente del Espacio Público y Movilidad,
quien expresó que los miembros de “Asolacar” no podían acceder a los beneficios
contenidos en el “programa de recuperación del espacio público y
formalización de la economía PREP-FE” establecido en el Acuerdo distrital,
por no encontrarse registrados ni inscritos en el Registro Único de Vendedores –RUV-.
El actor no ha podido seguir ejerciendo
de manera pacífica su actividad económica que consiste en lavar carros y
cuidarlos, puesto que todos los días es desalojado de la calle Arsenal junto
con sus compañeros, con la justificación de que “no pueden realizar dichos oficios porque la zona se encuentra señalada
como área recuperada y ellos están realizando una ocupación del espacio
público”.
Por lo anterior, interpuso
acción de tutela contra la Alcaldía Distrital y la Gerencia del Espacio
Público y Movilidad de Cartagena de Indias, en la que solicita que se amparen
sus derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a la dignidad humana y a
la confianza legítima, y en consecuencia, (i) sea incluido en la base de
datos del Registro Único de Vendedores –RUV- y en los programas del “Plan de
Recuperación del Espacio Público y Formalización de la Economía PREP-FE”, y
(ii) le sea otorgado un permiso especial para continuar ejerciendo su
oficio en la calle Arsenal mientras es reubicado con las garantías adecuadas.
El apoderado del
accionante señaló en el escrito de tutela que no se puede ignorar que su representado hace
parte de una población vulnerable que se encuentra en la informalidad por falta
de oportunidades y que necesitan de la actividad que ejercía en el espacio
público para asegurar su subsistencia.
Finalmente,
advierte que en la ciudad se han presentado casos similares de recuperación del
espacio público en los que la
Alcaldía ha reconocido beneficios económicos para que los
lavadores de carros puedan iniciarse en otro oficio y dejar la informalidad.
2.5.2.
Examen de procedencia de la acción de tutela
2.5.2.1.
En
primer lugar, encuentra la Sala que se reúnen los requisitos de legitimación activa y pasiva, pues, de
una parte, el demandante es titular de los derechos que invoca. Por otra parte,
la entidad demandada es una autoridad pública.
2.5.2.2.
En
segundo lugar, la Sala observa que la tutela fue interpuesta dentro de un término razonable, pues el actor luego
de presentar varias peticiones a la
Alcaldía y de esperar a ser incluido en los programas de
formalización de empleo, acudió a la acción constitucional al verse en riesgo
su derecho fundamental al mínimo vital.
Igualmente, teniendo en
cuenta las especificidades del caso concreto, puede concluirse que procede este
mecanismo excepcional de defensa de los derechos fundamentales, atendiendo a
que el peticionario se encuentran dentro de un grupo considerado en situación
de vulnerabilidad, en razón a (i) su
dependencia de la actividad económica que desempeña como lavador y cuidador de
vehículos en la calle Arsenal y que de ésta deriva sus ingresos para su
sustento y el de su familia; (ii) su
pertenencia a la economía informal y la precariedad de las condiciones
laborales.
2.5.2.3.
En
tercer lugar, se suma, la inexistencia
de otros medios judiciales para decidir acerca de la solicitud del
accionante, toda vez que a pesar de haber presentado derechos de petición ante la Alcaldía por medio de la Asociación a la que
pertenece, la administración le negó siempre los beneficios por no estar
inscrito en el RUV pero tampoco el informó cómo hacerlo ni las alternativas que
tenía de acuerdo a su situación.
2.5.2.4.
Por
estas razones, la acción de tutela se torna en el medio eficaz para solicitar
la protección de los derechos fundamentales al trabajo, a la dignidad humana y
a la igualdad del peticionario.
2.5.3.
Análisis de la vulneración alegada
2.5.3.1.
En
las pruebas allegadas el proceso de revisión[35],
se encuentra acreditado que la calle Arsenal, donde el actor dice ejercer su
oficio de lavar y cuidar carros, es una zona prohibida para parquear vehículos
por ser una vía arterial[36].
También se encuentra acreditado que la zona está debidamente señalizada con la
prohibición, y por ende, el accionante tenía pleno conocimiento de la
imposibilidad de parquear vehículos[37]. De la misma forma, la administración
avisó previamente al actor que debía abandonar la zona de la calle Arsenal
debido a que no era posible que los carros se parquearan allí por tener al
frente una zona de estacionamiento permitida[38].
Así mismo, se encuentra evidencia de que el accionante abandonó la zona de la
calle Arsenal, sin que para esta Sala sea claro el tiempo de permanencia y
continuidad de su oficio en la zona[39];
al parecer actualmente el demandante ejerce su oficio en otro lugar.
2.5.3.2.
Por
lo señalado, la Sala
considera que no es posible acudir en este caso al principio de confianza
legítima para proteger el derecho al trabajo del accionante, toda vez que, como
lo ha dicho esta Corporación en la jurisprudencia referenciada, los comerciantes informales pueden invocar el
aludido principio, si demuestran que las
actuaciones u omisiones de la administración anteriores a la orden de desocupar,
les permitía concluir que su conducta era jurídicamente aceptada. En el
caso concreto, el accionante tenía pleno conocimiento, por la señalización de
tránsito del lugar[40],
que el lugar donde ejercía su actividad era una zona de prohibido parquear, y
en esa medida, se hacía casi imposible realizar su actividad de manera pacífica,
porque las autoridades ordenaban quitar los carros de allí[41]. Por consiguiente, no era
una conducta sorpresiva de la administración la de solicitar al actor no ocupar
la zona, pues era notorio que no se trataba de un lugar de estacionamiento
donde él pudiera cuidar los carros[42], y en cambio, era
previsible su desalojo.
2.5.3.3.
No
obstante lo anterior, como se presentó en la parte considerativa de esta
providencia, los trabajadores informales son una población vulnerable debido a
su precaria situación laboral y económica, y en ese orden, merecen por parte de
la administración un tratamiento especial con miras a proteger su derecho al
trabajo y a la libre escogencia de oficio, independientemente de si están o no
amparadas por el principio de confianza legítima. En palabras de la Corte Constitucional :
“(…) que en las políticas de recuperación del espacio
de uso público, y en general en los proyectos de renovación urbana, la
autoridad municipal no sólo debe proteger los derechos de las personas que
ocupan el espacio público y que están amparadas por el principio de confianza
legítima, sino que está en la obligación de proteger los derechos de todas las
personas que pudieran resultar afectadas con la puesta en marcha de dicha
política, con mayor razón a las personas
en situación de vulnerabilidad. Lo
anterior, no significa que todas las personas deban ser indemnizadas o
incluidas en programas de reubicación, pero sí se deben adoptar diferentes
medidas de compensación según el grado de afectación y, con participación de la
comunidad”[43].
Así pues, a pesar de que en el presente caso
no se trata en estricto sentido de una “recuperación del espacio público”, porque
el área donde ejercía la actividad el actor no era posible de ocupar[44], sí se
encuentra probado que él se ha dedicado al oficio de lavar carros y cuidarlos
en el espacio público de la ciudad de Cartagena y es su única fuente de
subsistencia[45], y en
esa medida, su derecho al trabajo debería ser protegido por la Administración por
ser parte de una población vulnerable. Por esto, la Alcaldía y la Gerencia de Espacio
Público y Movilidad, cuando vayan a ejecutar acciones que prohíben el parqueo
en ciertas áreas con su debida señalización –como sucede en el caso concreto-
deben tener en cuenta que los afectados de esta prohibición no son sólo los
conductores, sino también la población que se dedica a trabajar sobre los
vehículos, como lo son los lavadores y cuidadores de carros[46].
En la sentencia T-772[47],
la Corte al
analizar el caso de un comerciante informal que fue desalojado del espacio
público en virtud de una política de recuperación de dicho espacio y que no
tuvo en cuenta su especial circunstancia, expuso que es deber de las
autoridades municipales competentes incorporar en los planes de recuperación la
provisión de alternativas económicas
a favor de quienes dependen del comercio informal para su sustento diario y el
de sus familias.
En ese caso la Corte resaltó que los
vendedores estacionarios no son las únicas personas que se encuentran en una
situación de vulnerabilidad frente a políticas de recuperación del espacio
público; la Corporación
señaló que en un Estado Social de derecho dicha política de recuperación no
puede (i) lesionar el derecho fundamental al mínimo vital de los
sectores más pobres y vulnerables de la población, como lo son generalemnte los
comerciantes informales, como tampoco (ii) privar a quienes no cuentan
con oportunidades económicas dentro del sector formal, de los únicos medios que
tienen a su disposición para procurarse su sustento y el de su familia. De tal
manera que los programas de recuperación del espacio publico y todos aquellos
que impliquen desalojar a personas que ejercen su oficio en este espacio deben
tener en cuenta no sólo a los vendedores estacionarios sino también a otro tipo
de comerciantes y personas que puedan resultar lesionadas, y diseñar medidas
para mitigar el impacto negativo según el grado de afectación.
2.5.3.4.
En el expediente se puede evidenciar que una de las razones
de la Alcaldía
y de la Gerencia
de Movilidad de Cartagena para no inscribir al actor en el Registro Único de
Vendedores es que no es un vendedor informal “estacionario” como lo dispone el
Acuerdo 040 de 2006. Sobre esto la
Sala quiere advertir de nuevo, al igual que lo hizo en la
sentencia T-244 de 2012, en la que se protegió a unos “patinadores” que
promocionaban bienes y servicios en la ciudad de Cartagena por no haber sido
incluidos en los programas de generación de ingresos alternativos por esa misma
razón, que la administración, en las políticas de protección del espacio público,
debe tener en cuenta toda la población vulnerable que pueda resultar afectada,
y en ella deben ser incluidos no sólo aquellos comerciantes que tienen su
puesto de venta permenente, sino también aquellos que deambulan realizando un
oficio concreto, como es el caso de los lavadores y cuidadores de carros, pues
éstos también utilizan el espacio público para ejercer su derecho al trabajo. La Sala en aquella ocasión
señaló que:
“(…) en un Estado Social de Derecho, la
política de recuperación del espacio público y los proyectos de renovación
urbana no pueden privar a quienes no cuentan con oportunidades económicas en el
sector formal de los únicos recursos económicos con que cuentan para asegurar
su sustento y el de sus familias. Con este proceder, la administración
municipal desconoció que la actividad que desarrollaban los accionantes en el
sector de Bazurto significaba para ellos la posibilidad de acceder a un ingreso
mínimo para su sostenimiento y/o el de su núcleo familiar”
Finalmente, para la Sala no puede pasar
desapercibida la edad del actor, quien cuenta con 63 años de edad y en este
momento su única fuente de ingresos es su oficio de lavado y cuidado de carros
en la vía pública, por esta razón tampoco puede ser ignorado por la
administración en sus programas de fomalización económica.
Con base en el análisis
previo, la Sala
concluye que la administración no desconocíó los derechos fundamentales al
debido proceso, a la igualdad, y al principio de confianza legítima del actor,
sin embargo, sí desconoció sus derechos al trabajo y al mínimo vital, al no
reconocerle su situación vulnerable y no orientarle sobre alternativas
económicas o de distintas zonas donde ejercer su oficio legítimamente. En
consecuencia, la Sala
ordenará a las entidades demandadas intruir al accionante sobre los programas
de capacitación y de formalización de la economía para los comerciantes
informales con los que cuenta el Distrito, y brindarle la oportunidad de
participar en tales programas, en caso de que así lo desee.
3.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR
la decisión
del fallo de única instancia emitido por Juzgado Séptimo Civil Municipal de Cartagena del 26 de marzo de 2012, en el
sentido de CONCEDER PARCIALMENTE el
amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital y al trabajo del señor Adulfo Gutiérrez Cantillo, de
conformidad con las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: En consecuencia, ORDENAR a la Alcaldía Distrital y a la Gerencia
del Espacio Público y Movilidad de Cartagena de Indias, que en el
término de diez (10) días contados a partir de la notificación de la presente
sentencia, procedan a instruir al
señor Adulfo Gutiérrez Cantillo sobre los
programas de capacitación y de formalización de la economía para los
comerciantes informales con los que cuenta el Distrito, y a brindarle la
oportunidad de participar en tales programas, en caso de que así lo desee.
TERCERO: Líbrense por Secretaría, las comunicaciones de
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente con permiso
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] La Corte Constitucional
se ha pronunciado en numerosas sentencias sobre este tema. Se pueden resaltar
la sentencia SU-360 de 1999, en la cual la Sala Plena se ocupó de
revisar los fallos adoptados en 36 expedientes de tutela que fueron acumulados
para tal efecto. En esta providencia se buscó solucionar la situación de varios
vendedores informales que habían ocupado el espacio público durante largos
períodos de tiempo con la aquiescencia expresa o tácita de las autoridades, y
que vieron defraudada su buena fe con la intempestiva adopción de decisiones
policivas de desalojo. Para resolver esta controversia se procuró armonizar los
intereses y derechos de los vendedores informales con el coexistente deber de
las autoridades de preservar el espacio público para el disfrute de la colectividad, para lo cual se dio prevalencia a la promoción del
interés general, al permitir el desalojo
siempre y cuando, éste se acompañe de alternativas de reubicación para los
afectados. Estos criterios fueron
reiterados en la sentencia SU-601A del mismo año. En estas providencias la Corte reiteró y precisó los
criterios que se deben tener en cuenta para que prospere la acción de tutela
como mecanismo para proteger el derecho fundamental al trabajo, cuando existe
una tensión entre éste y el deber de las autoridades de preservar y recuperar
el espacio público.
[2] Ver entre otras, sentencia T-135 de 2010 M .P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
[3] Los artículos 63 y 102 de la
Carta se ocupan del tema del espacio público y disponen
cuáles son los bienes de uso público que pertenecen a la Nación.
[4] Ver sentencias T508 de 1992 M .P. Fabio Morón Díaz y
T-034 de 2004 M .P.
Jaime Córdoba Triviño. En ese sentido la
Ley 9 de 1989 dispone que constituyen espacio público de la
ciudad “las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como
vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la
seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones
sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las
necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos
básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del
amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras
de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos,
recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los
elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la
preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de
bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general,
por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés
colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente,
zonas para el uso o el disfrute colectivo”. De igual forma ver la sentencia
SU-360 de 1999 M .P.
Alejandro Martínez Caballero.
[5] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-508 del 28 de agosto de 1992 M .P. Fabio Morón Díaz.
En el mismo sentido la sentencia SU-360 de 1999 M .P. Alejandro Martínez
Caballero.
[6] En la sentencia SU-360 de 1999 M .P. Alejandro Martínez
Caballero se afirmó que: “(…) el trastorno del espacio público ocasionado
por un particular o por la actuación de autoridades no competentes, puede
llegar a vulnerar no solo derechos constitucionales individuales de los peatones
y aspiraciones colectivas de uso y aprovechamiento general, sino también la
percepción de la comunidad respecto de las áreas a las que tiene acceso libre y
a las que no lo tiene. En efecto, algunos estudios y estadísticas sugieren que los actos de perturbación que
ocurren en un sitio público, posiblemente afectan a miles de personas por hora.
Los ciudadanos, entonces, a mayor desorden en las áreas comunes, tienen la
tendencia de disminuir su acceso a ellas, generando en consecuencia un
detrimento de esas mismas localidades y una disminución en su utilización por
parte de la sociedad en general. Esas
situaciones como consecuencia, crean la necesidad de cerrar establecimientos de
comercio y de trasladar y cambiar los
lugares de trabajo de muchas personas, en razón de la complejidad que
adquieren tales zonas, el difícil el acceso a ellas, al parqueo, e incluso el
favorecimiento de actividades ilícitas”.
[7] Ver en este sentido sentencias T-222 de 1992 M .P. Jaime Sanín
Greiffenstein, T-203 de 1993
M .P. José Gregorio Hernández Galindo, T-372 de 1993 M .P. Jorge Arango Mejía
[8] Cfr. Sentencia T-222 de 1992
M .P. Jaime Sanín Greiffenstein.
[9] Ver sentencias T-660 de 2002 M . P. Clara In-es Vargas
Hernández y T-034 de 2004 M .P.
Jaime Córdoba Triviño. “El precedente jurisprudencial analizado
prevé que ante la iniquidad social que demuestra el ejercicio del comercio
informal y la grave afectación de los derechos fundamentales de quienes se ven
relegados a estas actividades, es imprescindible que el Estado ofrezca,
previamente a la ejecución de un programa de recuperación del espacio público,
medidas dirigidas a aminorar los efectos lesivos, en términos de derechos fundamentales,
de la aplicación de dicho programa. En ese sentido, todo programa de
restitución del espacio público debe estar acompañado de una política dirigida
a impedir la afectación desproporcionada de los intereses de grupos marginados
de la población”. Sentencia T-021 de 2008 M .P. Jaime Araujo Renteria.
[10] Sobre los límites de la prevalencia del
principio del interés general sobre el particular y la protección del espacio
público la Corte
Constitucional señaló “No
obstante, este importante principio fundamental no puede ser aplicado sin tener
en cuenta la relación directa que genera la persona con el espacio en el cual
se encuentra y sobre el cual cimienta sus actividades económicas, sociales,
culturales, entre otras” cfr. Sentencia T-244 de 2012 M .P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[11] Cfr. Sentencia T-465 de 2006
M .P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterado en las sentencias
T-773 de 2007 M .P.
Humberto Antonio Sierra Porto y T-135 de 2010 M .P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[12] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[13] Corte Constitucional, sentencia T-630 de 2008. M .P. Jaime Córdoba
Triviño. Establecido previamente en la sentencia T-773 de 2007 M .P. Humberto Antonio
Sierra Porto, con las siguientes palabras: “Lo que está en
juego cuando se subraya la necesidad de que al momento de formular las
políticas de desalojo del espacio público se estudie de manera detallada cada
caso en concreto y se detecten – en la medida de lo factible- las consecuencias
negativas que puedan derivarse eventualmente de la puesta en práctica de tales
políticas, es la efectividad misma del mandato constitucional según el cual el
Estado debe ofrecer protección a quienes, dada sus circunstancias económicas,
puedan verse puestos o puestas en situación de indefensión. Como lo ha recordado la
Corte , los derechos constitucionales fundamentales de estas
personas no pueden ser restringidos hasta el extremo de hacerlas soportar “una
carga pública desproporcionada, con mayor razón, si quienes se encuentran
afectados [as] por las políticas, programas o medidas se hallan en situación de
especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o
precariedad económica.”
[14] Ver sentencia T-244 de 2012
M .P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[16] Corte Constitucional, sentencia T-729 del 25 de agosto de 2006. M .P. Jaime Córdoba
Triviño
[19] Corte Constitucional, sentencia T-772 del 4 de septiembre de 2003. M .P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[20] Cfr. Sentencia T-775 de 2009
M .P. Jorge Iván Palacio
Palacio. Entre otras, sentencias T-465 de 2006 M .P. Jaime Córdoba
Triviño y T-729 de 2006 M .P. Jaime Córdoba
Triviño.
[21] “Este principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia
alemana, recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de
julio de 1965, y aceptado por doctrina jurídica muy autorizada, pretende
proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e
intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones
en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su
posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la
persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la
regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su
situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales
casos, en función de la buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al
afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso
sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una
actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber
del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política. “.
Cfr. Sentencia C-478 de 1998 M:P. Alejandro Martínez Caballero.
[22] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-478 del 9 de septiembre
de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). También en la sentencia T-034 de 2004 M .P. Jaime Córdoba
Triviño.
[23]Ver Sentencias T-053 del 24 de
enero de 2008. MP. Rodrigo Escobar Gil y T-926 de 2010 M .P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[24] Ver sentencias T-021 de 2008
M .P Jaime Araujo Rentería, T-775 de 2009 M .P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-135 de 2010 M .P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo y T-454 de 2011
M .P. Nilson Pinilla Pinilla.
[25] Ver entre otras, sentencias T-396 de 1997 M .P. Antonio Barrera
Carbonell, SU-360 de 1999 M .P.
Alejandro Martínez Caballero, T-034 de 2004 M .P. Jaime Córdoba Triviño, T-152 de 2011 M .P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo y T-458 de 2011
M .P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[26] Cfr. Sentencia T-053 del 24 de enero de 2008. MP. Rodrigo Escobar Gil.
[27] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[28] “Para el caso específico de este requisito, Cfr. Corte
Constitucional, sentencia T-160 de 1996, M .P. Fabio Morón Díaz”.
[29] Cfr. Sentencia T-729 de 2006
M .P. Jaime Araujo Rentería. Entre otras, sentencias
SU-360 de 1999 M .P.
Alejandro Martínez Caballero, T-034 de 2004 M .P. Jaime Córdoba Triviño, T-097 de 2011 M .P. Nilson Pinilla
Pinilla.
[30] Cfr. Sentencia T-021 de 2008
M .P. Jaime Araujo Rentería.
[31] Cfr. Sentencia T-773 de 2007
M .P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[32] Cfr. Sentencia T-773 de 2007
M .P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[33] Cfr. Sentencia T-773 de 2007
M .P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[34] Cfr. Sentencia T-773 de 2007
M .P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[35] Acta de inspección judicial realizada en Cartagena en la zona de la
calle Arsenal el 18 de octubre de 2012 por el Juzgado Séptimo Civil Municipal.
En la inspección estuvieron presentes el actor de la acción de tutela, dos (2)
funcionarios de la
Alcaldía Distrital de Cartagena, un (1) funcionario técnico
operativo de señalización vial del DATT y tres (3) testigos comerciantes de la
zona.
[36] Esto se puede evidenciar en el Decreto No. 0977 de 2001 “Por medio del
cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Turístico y
Cultural de Cartagena de Indias”. Documento anexo a la contestación de la
demanda del Gerente de Espacio Público y Movilidad del Distrito de Cartagena
(folios 68-71 del segundo cuaderno del expediente).
[37] En el acta de la inspección judicial se afirma “Partiendo desde el inicio de la calle del Arsenal tomando como
referencia el centro de convenciones, en su parte izquierda a lo largo de toda
la calle adoquinada se puede visualizar señales
de no parqueo color blanco hasta donde finaliza la calle, (…) durante el
recorrido se hicieron grabaciones de video, se tomaron fotografías de la calle
del arsenal se establecieron las señalizaciones
de no parqueo” (Énfasis de la
Sala ).
[38] Esta afirmación es corroborada por el actor en el escrito de tutela.
Sin embrago la zona está señalizada con la prohibición de parquear allí y esto
hace previsible la imposibilidad de ejercer su oficio allí.
[39] Así se puede concluir de los testimonios
tomados en la inspección judicial, los cuales la mayoría advirtieron que no
conocían al accionante. En el acta de la inspección judicial se afirma que “A lo largo del recorrido por la calle del
arsenal y a la hora en que se da inicio a la practica la diligencia no se
detectaron vendedores ambulantes ni estacionarios ni personas desarrollando
actividad de lavado de vehículos o cuidadores de carros”.
[40] Esto se encuentra probado en el acta de inspección y en las
fotografías tomadas.
[41] La Alcaldía
y la Gerencia
de Movilidad señalaron que varias veces habían puesto multas a los vehículos
estacionados en esta zona.
[42] En el acta de inspección se afirma “Igualmente los bolardos se encuentran al
lado y lado de la calle del Arsenal desde su inicio hasta el final. Igualmente
se pudo constatar que la afluencia de vehículos es constante y rápida”.
[43] Cfr. Sentencia T-244 de 2012
M .P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[44] En el acta de inspección se afirma “Igualmente los bolardos se encuentran al
lado y lado de la calle del Arsenal desde su inicio hasta el final. Igualmente
se pudo constatar que la afluencia de vehículos es constante y rápida”.
[45] Manifestación que realizó el actor en el escrito de tutela y en el
interrogatorio de parte realizado en la inspección judicial. El tercer y único
testimonio manifestó que sí conocía al accionante y que se desempeñaba como
cuidador y lavador de carros desde “hace
tiempo”.
[46] De loa audios allegados a esta Corporación el 1 de noviembre de 2012
por el Juzgado Séptimo, se puede concluir que el lugar fue señalizado en el
tiempo en el que el actor ejerció allí su oficio, pero las autoridades
ignoraron que dependía del parqueo de carros en la zona y no lo instruyeron en
alternativas económicas.
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