Sentencia T-703/12
Referencia
: expediente T-3432042
Acción de tutela instaurada por Berlin Arrieta Castilla contra la Alcaldía Mayor del
Distrito de Cartagena de Indias y la Alcaldía de la Localidad Histórica y del Caribe Norte de Cartagena.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil doce (2012).
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos
dictados por el Juzgado Primero Penal Municipal para Adolescentes con Funciones
de Control de Garantías de Cartagena, el 16 de septiembre de 2011, y el Juzgado
Segundo Penal del Circuito para Adolescentes con Funciones de Conocimiento de
Cartagena, el 28 de octubre de 2011, que resolvieron la acción de tutela
promovida por Berlin Arrieta Castilla contra la Alcaldía Mayor del
Distrito de Cartagena de Indias y la Alcaldía de la Localidad Histórica y del Caribe Norte de Cartagena.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
y acción de tutela interpuesta:
El 2 de septiembre de 2011, la señora Berlin Arrieta Castilla, instauró
acción de tutela contra la
Alcaldía Mayor del Distrito de Cartagena de Indias y la Alcaldía
de la Localidad Histórica y del Caribe Norte de Cartagena, por
considerar que éstas con las actuaciones y omisiones vulneraron sus derechos
constitucionales a la igualdad, al mínimo vital, a la salud, a la vida, a la
dignidad humana y al trabajo, atendiendo a los siguientes hechos:
1.1.
Sostiene
que desde el año de 1986 constituyó un negocio familiar para la venta de
comidas ubicado en la
Plazoleta Olímpica del Sector La Matuna en la ciudad de
Cartagena de Indias, época desde la cual ha venido ejerciendo su labor como
vendedora de comidas en el mencionado puesto, sin que ningún organismo
Distrital se haya resistido de alguna manera en contra de su oficio.
1.2.
Señala que el 21 de febrero de 2011, mediante oficio
firmado por el Gerente de Espacio Público y Movilidad de la Alcaldía Mayor de
Cartagena[1], es convocada,
al asistirle el principio de confianza legítima, a una reunión con el ánimo de
agotar instancias de concertación y diálogo para recuperar el espacio público
ocupado por la accionante, y así ofrecerle alternativas a los vendedores
informales para minimizar el impacto socioeconómico generado por la
recuperación de dicho espacio.
1.3.
Indica
que en el Acuerdo Distrital 040 de 2006[2],
del Concejo Distrital de Cartagena de Indias, se contemplan las alternativas ofrecidas
por la Administración ,
que consisten en la entrega de una compensación económica que oscila entre 4 y
15 SMMLV o la reubicación del puesto de trabajo, por tal razón, mediante carta
del 9 de marzo de 2011[3], la
accionante manifestó su interés por acogerse a la medida de reubicación, sin
que a la fecha se haya hecho efectiva.
1.4.
Considera que la compensación económica ofrecida,
desconoce el fallo proferido por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bolívar el 23
de agosto de 1993[4], en el
que se ampararon los derechos fundamentales a unos ciudadanos que se
encontraban en las mismas condiciones de la actora, en cuya parte resolutiva se
ordenó al Distrito de Cartagena la reubicación de los accionantes en aras de
conciliar el derecho al trabajo, frente al deber del Estado de garantizar la
protección del espacio público.
1.5.
Cuenta
que existen otros locales ubicados en su misma zona de trabajo y se dedican a
su misma actividad, entre ellos el de la señora Denys Echeverria Sandoval,
siendo una de las favorecidas con el fallo de tutela descrito en el anterior
numeral, frente a la cual considera que se encuentra en las mismas condiciones fácticas
y de derecho.
1.6.
Manifiesta la accionante que además de lo
anterior, existen otras personas que se encuentran en su misma situación actual,
quienes han acudido a los estrados judiciales a fin de que les sean reconocidos
sus derechos constitucionales, siendo relevante el de la señora Nelcy Isabel
Pérez de Tajan, a quien mediante providencia del 22 de agosto de 2011[5],
proferida por el Juzgado 12 Penal Municipal con Funciones de Control de
Garantías de Cartagena, le fueron amparados los derechos fundamentales al
trabajo, a la igualdad y a la vida digna, y en consecuencia, el juez ordenó a la Administración Distrital
de Cartagena que adelantara las gestiones necesarias para asignar un sitio para
la reubicación de los vendedores informales del sector.
1.7.
Por
lo anterior, solicita sean amparados sus derechos fundamentales, ordenando a la Alcaldía Mayor del Distrito de Cartagena de Indias y la Alcaldía de la Localidad Histórica y del Caribe Norte de Cartagena, a través de sentencia de tutela, cumplir
con lo establecido en el Acuerdo 040 de 2006, en el sentido de reubicarla en un
sitio que cumplan con las condiciones necesarias del caso para seguir
desarrollando su actividad económica de venta de comidas rápidas preparadas.
2.
Respuestas de las entidades accionadas:
2.1. El Alcalde de la Localidad Histórica y del Caribe Norte de
Cartagena, en escrito del 9 de septiembre de 2011, solicita negar el amparo por
improcedente, por cuanto la actora contó con la vía gubernativa para
controvertir el acto administrativo, y no lo hizo, y además cuenta con las
acciones contencioso administrativas para atacarlo.
Así mismo, advirtió que el asunto en cuestión trata de hechos cumplidos
puesto que la restitución del espacio público que ocupaba la accionante ya se
dio.
Finaliza diciendo que la tutela no procede como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable al mínimo vital, habida cuenta que a la
actora se le mantiene el ofrecimiento de la compensación económica, alternativa
que no ha querido aceptar.
2.2. Mediante contestación del 9 de septiembre de 2011, el Gerente de
Espacio Público y Movilidad del Distrito de Cartagena, solicita desestimar las
pretensiones de la actora y declarar probado que el Distrito de Cartagena ha
respetado los derechos fundamentales de la accionante, al ofrecerle
oportunamente las alternativas socioeconómicas para llevar a cabo la
restitución del espacio público ocupado por aquella.
Como sustento de lo anterior, indica que la actividad desplegada por la Administración se
encuentra soportada en el deber constitucional de velar por la protección e
integridad del espacio público, sin embargo dijo que siendo consciente de lo
señalado por lo Corte Constitucional, para efectos de salvaguardar los
intereses de los trabajadores informales, ha ofrecido alternativas y programas
a todos aquellos vendedores ocupantes del espacio público, cobijados por el
principio de confianza legitima. Es así que mediante el Acuerdo 040 de 2006[6] y el
Decreto 0091 de 2007[7],
convocó a todos los potenciales afectados con la medida de recuperación, a
varias reuniones con el fin de agotar instancias de concertación y conciliar el
interés particular con el público. Plantea que a pesar de lo anterior la
accionante se ha mostrado indiferente a las alternativas ofrecidas por la Administración Distrital ,
contrario al resto de los ocupantes, de los cuales 400 ya han optado por la
alternativa de la compensación económica, que consiste en la entrega de un
capital semilla generoso y suficiente para ayudar a la formalización de los
vendedores que ocupan el espacio público, que no es más que una relocalización
en sitio privado con una asistencia económica de más de 8 millones de pesos.
Aclara que con las medidas establecidas no se pretende que la accionante cambie
su actividad económica, sino que no la ejerza en espacio público.
Agrega que la
Alcaldía de la Localidad Histórica y del Caribe Norte notificó
el 31 de marzo de 2011, dentro del trámite de restitución de bien de uso
público de conformidad al artículo 132 de Código Nacional de Policía, el
Decreto 0091 de 2007 y la
Resolución 2285 del 15 de marzo de 2011, y llamó a la
accionante para que rindiera descargos, lo cual demuestra que ha tenido las
oportunidades procesales para defender sus requerimientos, lo que conlleva a estimar
que a la accionante en ningún momento se le han vulnerado sus derechos
fundamentales.
Señala que frente a la tutela del año de 1993, muchos de los
accionantes de ese entonces se han acogido voluntariamente a los programas de
formalización ofrecidos por el Distrito de Cartagena, lo que permite demostrar
la intransigencia de la accionante al no acceder a estos programas. Con
relación a la tutela impuesta por la Señora Nelcy Pérez, indicó que ha sido impugnado
el respectivo fallo, además que se debe tener en cuenta que éste produce efectos
inter partes, y que la mencionada tutela
no se encuentra bajo los mismos supuestos fácticos del presente caso.
Por lo anterior, solicita desestimar las pretensiones de la accionante,
por cuanto no solo carecen de fundamentos legales y fácticos, sino porque
atentan contra el interés de la colectividad.
II. DECISIONES OBJETO
DE REVISIÓN:
1. Primera Instancia:
El Juzgado 1º Penal Municipal para Adolescentes con Funciones de
Control de Garantías de Cartagena, mediante sentencia del 16 de septiembre de
2011, declaró improcedente la solicitud de amparo al estimar que el asunto
reviste de hechos cumplidos al haberse efectuado la restitución del espacio
público ocupado por la accionante. Igualmente, sostuvo que del material
probatorio allegado al expediente, se pudo extraer que a la accionante se le
ofreció la alternativa de recibir una compensación económica en atención al
principio de confianza legitima, garantizándole el mínimo vital, razón por la
que no se puede hablar de un perjuicio irremediable.
2. Impugnación
presentada por la parte actora:
La parte accionante impugnó el fallo de tutela adverso a sus intereses,
por considerar inaceptable la apreciación del a-quo que condujo a resolver que en el presente asunto existe un daño
consumado al haberse recuperado el espacio público que ocupaba la accionante
con su actividad de vendedora de comidas. Indicó que según el artículo 86 de la Constitución Política ,
se puede reclamar la protección de los derechos fundamentales cuando éstos
resulten vulnerados o amenazados por la acción de cualquier autoridad pública.
Señala que es un deber de los jueces acatar el precedente
jurisprudencial elaborado por la Corte Constitucional ,
en el sentido de aplicar el principio de confianza legítima para llevar a cabo
la restitución del espacio público, el cual ordena que previo a desalojar a los
trabajadores informales que invaden el espacio público, se debe concertar y
concretar un plan de reubicación u otras opciones factibles que los afectados
escojan con el fin de mitigar el impacto socioeconómico que se deriva. Critica
la alternativa económica ofrecida por la Gerencia del Espacio Público de la Administración de
Cartagena, la cual considera que no es otra cosa que el ofrecimiento unilateral
de la Administración
de una suma de dinero, sin consultar ni establecer un plan financiero en el que
se debería invertir, además de no ofrecer asesoría al respecto.
3. Segunda instancia:
En sentencia del 28 de octubre de 2011, el Juzgado 2° Penal del
Circuito para Adolescentes con Funciones de Conocimiento de Cartagena, confirmó
la decisión de primera instancia al considerar que tras culminar el
procedimiento administrativo correspondiente para la preservación y
recuperación del espacio público ocupado por particulares amparados en el
principio de confianza legitima, si bien a la accionante no se le pudo reubicar,
dada su actividad como vendedora estacionaria de comidas preparadas, también lo
es que se le ofreció una compensación económica con la que puede adquirir su
propio negocio de comidas ubicado en un inmueble arrendado, alternativa que no
consideró vulneradora de los derechos que le asisten a la actora, lo que además
ubicó dentro de los parámetros de justicia social.
III. TRÁMITE EN SEDE DE REVISIÓN.
1. Mediante escrito sucrito
por la accionante, radicado en la Secretaria General de la Corporación el 4 de
mayo de 2012, cuenta que las alternativas ofrecidas por la Administración de
Cartagena para efectos de recuperar el espacio público, variaron para el grupo
de personas que se dedican a la labor informal de vender comidas preparadas.
Señala que la reubicación ofrecida como alternativa, de acuerdo con las
directrices de la
Administración , solo sería aplicable a los vendedores
informales de bienes y servicios, para lo cual se tiene destinado el Pasaje
Comercial Nueva Colombia[8]. Como
consecuencia de lo anterior, a los vendedores de comidas preparadas solo les
queda la alternativa de la compensación económica, siendo entonces una única
opción que no resuelve los problemas sociales y económicos generados.
De igual forma, relata que el día 4 de septiembre de 2011, los
vendedores informales de comida de la Plazoleta de la Olímpica se vieron
sorprendidos por la autoridad distrital, quien con el respaldo de 50
uniformados, procedió a desalojarlos del espacio público que venían ocupando,
destruyendo el kiosco donde la actora ejercía su labor como vendedora informal.
Agrega que mediante sentencia del 11 de abril de 2011, el Juzgado 5
Penal del Circuito de Cartagena con Funciones de Conocimiento, mediante fallo
confirmatorio, concedió los derechos alegados por el señor Gilberto Gómez Gómez
mediante acción de tutela instaurada contra la Alcaldía de la Localidad Histórica
y de Caribe Norte y la
Gerencia del Espacio Público y Movilidad, el cual se
encontraba en las mismas condiciones de la Señora Arrieta
Castilla[9].
2. Mediante auto del 5 de julio de 2012, esta
Sala de Revisión dispuso decretar la como prueba; la práctica de una llamada
telefónica a la accionante para que respondiera las siguientes preguntas:
1. ¿Cuál es la edad de la Señora Berlin Arrieta Castilla?
2. ¿Cómo se encuentra conformado el núcleo
familiar a cargo de la accionante?
3. ¿Cuál es la condición económica de la
accionante tras el desalojo efectuado el 4 de septiembre de 2011 por parte de la Administración del
Distrito de Cartagena?
4. ¿Cuál es el apoyo económico que recibe por
parte de su esposo o compañero permanente?
5. ¿Qué productos alimenticios vendía en el
sitio desalojado por la
Administración de Cartagena, dónde eran preparados y cuáles
eran los requerimientos físicos para la producción y comercialización de los
mismos?
En comunicación telefónica del 5 de julio de
2012, la peticionaria informó que (i) tiene
47 años de edad; (ii) que tiene a su
cargo 6 personas, entre estos 3 hijos entre los 20 y 22 años, 2 mayores adultos
de 79 y 66 años y a su esposo; (iii)
manifestó que tras el desalojo del 4 de septiembre de 2011, su condición
económica es precaria ya que se quedó sin una fuente de ingreso para el
sostenimiento propio y el de su familia. Tiene deudas crediticias que había
adquirido para solventar la educación universitaria de su hija, quien ante la
difícil situación económica generada por la falta de trabajo de la accionante, decidió
abandonar sus estudios; (iv) adujo
que tiene vida marital con el Señor Andrés Castillo Villa, quien se quedó sin empleo
puesto que también obtenía su sustento de un negocio de comidas, el cual corrió
con la misma suerte de la accionante; (v)
mencionó los diferentes platos que comida que preparaba en su negocio entre los
que se encuentra el pescado frito, guisado con coco, sopa de pescado, arroz con
coco, carne asada, sopa de costilla y arroz con coco y frijol. Agregó que para
la venta de sus productos requería de ollas, desechables, bandejas de losa para
servir los alimentos, estufa con cilindro, nevera portátil para desplazar los
refrescos y termos. Finalizó indicando que para lavar la loza en la que se
servían los alimentos, acudía a unas bandejas destinadas para ello con jabón y agua,
ésta última se obtenía de registros de agua aledaños.
IV. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS DE LA CORTE.
1. Competencia:
Esta Corte es competente para revisar las decisiones judiciales antes
descritas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política ,
y 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991, atendiendo a la selección y el reparto efectuados el 29
de mayo de 2012.
2. Problema Jurídico:
Corresponde a la Sala
de Revisión determinar si la Alcaldía Mayor
del Distrito de Cartagena de Indias y la Alcaldía de la Localidad Histórica y del Caribe Norte de Cartagena, vulneraron los derechos
constitucionales al
mínimo vital y al trabajo de la señora Berlin Arrieta Castilla, al ofrecerle
como alternativas de apoyo para efectos de recuperar el espacio público
invadido por ésta: (i) la
reubicación, siempre que cambie su actividad económica de vendedora de comidas
preparadas a la de venta de bienes y servicios, o (ii) una compensación económica, al no ser posible la reubicación en un
sitio donde pueda ejercer su actividad como vendedora de comidas preparadas.
Del mismo modo, debe establecer si la Administración , en cumplimiento de su labor,
diseñó e implementó una política tendiente a contrarrestar los efectos
negativos de la recuperación del espacio público, dirigida a quienes les asistía
el denominado principio de confianza legítima por ser vendedores de comidas
preparadas.
Para resolver la cuestión planteada, estima la Sala la necesidad de ocuparse
de los siguientes temas: (i) la improcedencia general
de la acción de tutela cuando el actor cuenta con otro mecanismo de defensa
judicial, salvo que medie un perjuicio irremediable; (ii) la carencia actual del objeto por daño consumado; (iii) el principio de
confianza legítima y los límites que existen al ejercicio del deber de la Administración de
proteger el espacio público; y, luego analizará (iv) el
caso concreto.
3. La improcedencia
general de la acción de tutela cuando el actor cuenta con otro mecanismo de
defensa judicial, salvo que medie un perjuicio irremediable. Reiteración de
jurisprudencia:
3.1. De conformidad
con el artículo 86 de la Constitución Política , desarrollado por el Decreto
Ley 2591 de 1991, el objeto de la acción de tutela es la protección inmediata
de los derechos constitucionales fundamentales mediante un procedimiento
preferente y sumario de carácter subsidiario, que solo procede al no existir
otro medio de defensa judicial o administrativo, salvo que se utilice como un
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
De acuerdo con lo anterior, esta
Corte ha reiterado que la acción de tutela tiene carácter residual y en esta
medida se ha instituido que su procedencia está limitada a los siguientes
casos: (i) cuando la persona no
cuenta con otro medio de defensa judicial, (ii)
cuando el medio judicial existente es ineficaz, o (iii) cuando se interpone para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, caso en el cual el amparo deberá ser transitorio[10].
Para determinar las circunstancias descritas, el juez constitucional debe hacer
un estudio exhaustivo de cada caso concreto, para luego decidir sobre la
procedencia o no de la acción de tutela.
3.2. Tratándose de
la procedencia de la tutela cuando el actor cuenta con los mecanismos de
defensa judiciales ordinarios, específicamente cuando se pretenda controvertir con
la acción de amparo un acto administrativo, se debe señalar que en efecto el Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contempla los
mecanismos para atacar tales actos administrativos, entre ellos se encuentran
la acción de nulidad y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Al
tratarse de la lesión a un derecho subjetivo derivado de un acto administrativo,
el afectado podrá acudir ante la administración de justicia con el objeto de
solicitar la nulidad de tal actuación y del mismo modo sea restablecido su
derecho de conformidad al artículo 138 de la citada norma[11]. Por lo tanto, al existir
otros mecanismos judiciales para resolver las pretensiones del actor, la tutela
se torna improcedente.
No obstante lo
anterior, esta Corporación ha aceptado la procedencia excepcional de la acción
de tutela cuando ésta se interpone frente a actos administrativos[12], siempre
que medien las siguientes circunstancias: “(1)
Que se produzca de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental; (2)
que de ocurrir no exista forma de reparar el daño producido al mismo; (3) que
su ocurrencia sea inminente; (4) que resulte urgente la medida de protección
para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y,
(5) que la gravedad de los hechos, sea de tal magnitud que haga evidente la
impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección
inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.”[13]
3.3. Por su parte,
frente a las personas que se encuentren en estado de debilidad manifiesta[14], como son
las que por su condición de pobreza acuden al trabajo informal para
así obtener los mínimos medios de subsistencia dada la falta de oportunidades
laborales[15],
el juez constitucional debe evaluar su condición
particular para determinar la eficacia de los mecanismos ordinarios para
reclamar sus derechos, los cuales, según las exigencias de sus ritualidades
procesales y la conocida congestión en los despachos judiciales colombianos,
pueden demorar la resolución del litigio. Conforme a lo anterior, el juez debe establecer
si el conflicto planteado transciende el nivel puramente legal para convertirse
en un problema de relevancia constitucional.
3.4. En conclusión, la
Sala estima que la acción de tutela, por
regla general, no es procedente para atacar los actos administrativos que
afecten derechos fundamentales debido a su carácter subsidiario. Sin embargo, la Corte ha sostenido que en
aras de garantizar la eficacia de los derechos fundamentales, se debe
considerar que cuando los mecanismos ordinarios, siendo idóneos, no resulten
eficaces para la protección de los mismos y se trate de una persona que se
encuentra en estado de debilidad manifiesta, la acción de tutela procede como
mecanismo definitivo para salvaguardar sus derechos, lo cual debe ser analizado
bajo un criterio flexible por tratarse de un problema legal que trasciende a
uno de relevancia constitucional.
4. La carencia
actual del objeto por daño consumado. Reiteración de jurisprudencia:
4.1. La Corte ha reiterado que el
objeto de la acción de amparo consiste en garantizar la protección de los
derechos fundamentales, sin embargo, se pueden presentar, en el transcurso del
trámite tutelar, circunstancias que permitan inferir que la vulneración o
amenaza alegada ha cesado bien porque ha tenido lugar un evento que
conlleva a la conjuración del daño, la satisfacción del derecho o la inocuidad
de las pretensiones[16], por lo que al suceder,
se extingue el objeto jurídico de la tutela, generándose por consecuencia que
cualquier decisión que pueda tomar el juez al respecto resulte inocua[17].
Al anterior fenómeno la Corte
lo ha denominado como “carencia actual del objeto”, el cual se presenta de dos
maneras conocidas como hecho superado o daño consumado, cuyas consecuencias son
distintas.
4.2. Se presenta
un hecho superado cuando los actos que amenazan con la afectación al derecho
fundamental desaparecen al quedar satisfecha la pretensión de la acción de
tutela, lo que conlleva a que el derecho ya no se encuentre en riesgo. Como
consecuencia de lo anterior, la orden a impartir por parte del juez
constitucional pierde su razón de ser ya que no hay perjuicio que evitar y la
tutela pierde su razón de ser[18].
Bajo esta hipótesis la Corte
ha procedido a prevenir al demandado sobre la obligación de proteger el derecho
en una próxima oportunidad, de conformidad a lo establecido en el artículo 24
del Decreto 2591 de 1991[19],
y a declarar la “carencia actual de objeto” por tratarse de un hecho superado,
absteniéndose de impartir orden alguna. Pese a ello, según lo dispuesto en el
artículo 26 del Decreto 2591 de 1991[20], el
expediente podrá reabrirse en cualquier tiempo, si se demuestra que la
satisfacción extraprocesal de los derechos reclamados por el interesado ha
resultado incumplida o tardía.
4.3. Por otro
lado, el daño consumado surge cuando resulta imposible generar una orden por
parte del juez de tutela para que se culmine la vulneración alegada, a raíz de
que la falta de garantía de los derechos fundamentales ha ocasionado su
vulneración. Bajo la anterior hipótesis resulta necesario que el juez
constitucional asuma posición de conformidad a las siguientes hipótesis: (i) cuando al momento de la interposición
de la tutela el daño ya está consumado ésta resulta improcedente pues, la
tutela tiene carácter eminentemente preventivo, razón por la cual el juez le
asiste declarar improcedente la acción sin efectuar análisis de fondo; y (ii) cuando en el transcurso se consuma
el daño, ya sea en primera o segunda instancia, inclusive en trámite de revisión,
es necesario declarar carencia actual del objeto, implicando consigo realizar
análisis de fondo[21].
Ahora bien, se pueden presentar situaciones en las que
a primera vista se concluiría que la actividad vulneradora de los derechos
constitucionales ha generado un daño, por lo que cualquier decisión carecería
de sentido; sin embargo, esto no sucede cuando a pesar de haberse generado el
daño la actividad vulneradora aún sigue produciendo afectación. Así lo
consideró la Corporación
mediante en sentencia T-578A de 2011 (MP. Mauricio González Cuervo), en la cual
estudió un caso en el que a pesar de haberse llevado a cabo el desalojo de una
persona junto con su familia, tras demostrase que éstos estaban invadiendo el
espacio público, se corroboró que la actividad vulneradora persistía, ya que no
se tuvo en cuenta que del espacio público recuperado el accionante obtenía su
sustento diario a través de un montallantas instalado allí. En esa ocasión se
ordenó a la Administración ,
en aras de garantizar el derecho al mínimo vital del actor, incluirlo en
programas de capacitación laboral.
En ese entonces la Corte consideró: “(…) En el caso del señor Céspedes, podría llegar
a considerarse que nos encontramos ante la figura de daño consumado puesto que
la medida que ordenó la restitución del espacio público fue proferida y ejecutada
en el año 2010 y no hay lugar a ordenar a que se le permita al accionante
ocupar nuevamente el espacio público desalojado. Como vimos, esta situación
tornaría improcedente la presente acción puesto que solo habría lugar a la
compensación del perjuicio causado y el accionante podría acudir a la
jurisdicción contenciosa para tal fin.
No obstante, esta Sala considera que dado que el señor
Céspedes obtenía su sustento diario de operar un montallantas en su casa de
habitación en el predio ejido del cual fue desalojado, la afectación de los
derechos fundamentales del accionante continúa hasta la fecha puesto que la
medida lo despojó de su vivienda y del medio del cual obtenía los recursos para
sobrevivir.”
Se tiene entonces, que de conformidad a lo señalado por la Corte , existe carencia
actual del objeto cuando, por un lado, se genera la satisfacción de la pretensión
de la tutela, lo cual es denominado como hecho superado, o cuando de
conformidad a las circunstancias del caso se pueda inferir que ya se ha causado
un daño a los derechos fundamentales alegados, conocido como daño consumado.
Sin embargo, frente al último fenómeno, la Corporación ha
sostenido que si a pesar de haberse producido un daño, la afectación en los
derechos fundamentales persiste, tal situación no se puede entender como
carencia actual del objeto.
5. El principio de confianza legítima y los límites que existen al ejercicio
del deber de la
Administración de proteger el espacio público:
5.1. Son reiteradas las ocasiones en las que la Corte se ha pronunciado
sobre el denominado principio de confianza legítima, con el cual se pretende la
protección al administrado frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados
por las autoridades,[22] en
cumplimiento del deber constitucional de velar por la integridad y la
destinación común del espacio público[23].
Lo anterior es un derivado del presupuesto de la buena fe que le asiste a las
actuaciones de la Administración ,
contemplado en el artículo 83 de la Carta Política , al señalar que: “Las actuaciones
de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los
postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que
aquellos adelanten ante éstas”.
Las reglas que gobiernan las relaciones
del Estado con los asociados son las que hacen dinámica la interacción entre éstos, por lo tanto,
al generarse cambios bruscos o intempestivos por parte de la Administración hace
que las expectativas legítimamente fundadas por parte de los particulares sobre
ésta, basadas en el principio de confianza legítima, alteren el principio de
seguridad jurídica que propende por el respeto al ordenamiento jurídico.
Ahora bien, no se trata de establecer que el principio de confianza
legítima implique que las autoridades no puedan adoptar modificaciones
normativas o políticas para desarrollar planes de acción y así cumplir su
función de gobierno en beneficio del interés público, de lo que se trata es que
la administración no lo haga de manera intempestiva, sino bajo consideraciones
proporcionales, indispensables y menos traumáticas para los afectados con su
actuar.[24]
Para efectos de dar aplicación al principio de confianza legitima, la Corte ha identificado que
deben concurrir los siguientes presupuestos[25]:
(i) la necesidad de preservar de manera
perentoria el interés público; (ii)
la demostración de que el particular ha desplegado su conducta conforme el
principio de la buena fe; (iii) la
desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la Administración y el
particular y, finalmente; (iv) la
obligación de adoptar medidas transitorias para que el particular se pueda
acomodar a la nueva situación creada por el cambio intempestivo de actitud por
parte de la
Administración.
5.2.
A través de la sentencia SU-360 de 1999, esta Corporación
señaló, frente a la obligación que le asiste a la Administración de
adoptar las medidas para garantizar los derechos de los que se pudiesen ver
afectados con su actuar legítimo, que: “(…) las
autoridades no pueden apuntar a un solo objetivo de carácter policivo en el
momento en que se deciden cambiar las condiciones que han generado ellas
mismas, para el ejercicio de una actividad o para la ocupación de zonas de uso
público, porque ellas son, por mandato constitucional, también las responsables
de las alternativas que en este sentido se puedan desplegar para darle solución
a los problemas sociales de sus propias localidades. En ese sentido no pueden
buscar culpables solo en los usurpadores del espacio público sino en su propia
desidia en la búsqueda de recursos efectivos en la solución de problemas
sociales. Sea cual fuere la responsabilidad, la actuación de las autoridades
policivas tiene que ser razonable.”
Al ser la recuperación del espacio público
una medida que altera las condiciones económicas de los vendedores informales
que ejercen su labor en tal espacio, la Corte ha sostenido frente a ello que a la Administración le
asiste la obligación de diseñar e implementar las políticas tendientes a
contrarrestar los efectos negativos de la recuperación del espacio público, las
cuales deben obedecer a un estudio cuidadoso de conformidad a la realidad, que
por supuesto incluye la situación de cada unas de las personas afectadas con la
ejecución del programa; es así que, mediante sentencia T-772 de 2003, la Corte señaló que las
autoridades administrativas: “(…) han de
partir de una evaluación razonable y cuidadosa de la realidad sobre la cual
dichas autoridades efectuarán su intervención, y formularse de manera tal que
atiendan a los resultados fácticos derivados de la evaluación en cuestión, no a
un estado de cosas ideal o desactualizado, en forma tal que no se afecte
indebidamente el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas.
En otras palabras, al momento de su formulación y ejecución, se deben haber
estudiado, en lo que sea técnicamente posible, todas las dimensiones de dicha
realidad que resultarán afectadas por la política, programa o medida en
cuestión, incluida la situación de las personas que verán sus derechos
severamente limitados, a quienes se deberá ubicar, por consiguiente, en una
posición tal que no queden obligados a soportar una carga pública
desproporcionada; con mayor razón si quienes se encuentran afectados por las
políticas, programas o medidas pertinentes están en situación de especial
vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad
económica: frente a estas personas o grupos se deberán adelantar, en forma
simultánea a la ejecución de la política en cuestión, las medidas necesarias
para minimizar el daño recibido, de tal manera que se respete el núcleo
esencial de su derecho al mínimo vital y a la subsistencia en condiciones de
dignidad.”
5.3. Bajo los anteriores supuestos
jurisprudenciales, la Corte
ha establecido unos lineamientos para que la Administración , actuando mediante políticas tendientes a
recuperar el espacio público, presente alternativas a los vendedores informales
que se encuentren bajo el amparo del principio de la confianza legítima, los
cuales se deben adelantar “(i) (…) con observancia del debido proceso y el
trato digno a quienes resulten afectados con la política; (ii) se respete la
confianza legítima de los comerciantes informales; (iii) estén precedidas de
una cuidadosa evaluación de la realidad sobre la cual habrán de tener efectos,
con el seguimiento y la actualización necesarios para guardar correspondencia
entre su alcance y las características de dicha realidad, con miras a asegurar
el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales a través del
ofrecimiento de alternativas económicas a favor de los afectados con la
política; y (iv) se ejecuten de forma tal que impidan la lesión
desproporcionada del derecho al mínimo vital de los sectores más vulnerables y
pobres de la población, al igual que la privación a quienes no cuentan con
oportunidades de inserción laboral formal de los únicos medios lícitos de
subsistencia a los que tienen acceso.”[26] Con el
cumplimiento de las anteriores pautas se puede resolver que las alternativas
ofrecidas por la
Administración son legitimas, de lo contrario se estaría desconociendo “(…) tanto el alcance del principio de confianza legítima, como el deber
estatal de evaluar la realidad afectada con la protección del espacio público
en términos de menor afectación de los derechos fundamentales de los
comerciantes informales.”[27]
A la anterior
conclusión llegó la
Corte Constitucional mediante la sentencia T-729 de 2006 (MP.
Jaime Córdoba Triviño), tras conocer un asunto en el que a un ciudadano, que le
asistía el principio de confianza legítima y se desempeñaba como vendedor
estacionario de avena y buñuelos, le ofrecieron como alternativa de reubicación
la asignación de un triciclo saltarín para que ejerciera el comercio de la
confitería. Para la Corporación ,
tal alternativa obedeció a una política de recuperación del espacio público que
no estaba acorde con la naturaleza de la actividad comercial del actor, por
tanto incompatible con el principio de confianza legítima y vulneradora de los
derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital.
5.4. Ahora bien, las
órdenes impartidas por la Corte
Constitucionalla Corte
al identificar que la
Administración , para recuperar el espacio público, ordena su
desalojo sin que exista un estudio previo que contemple alternativas para garantizar
los derechos fundamentales de los vendedores afectados con tal medida. Bajo la
anterior hipótesis, la
Corporación ha ordenado iniciar la verificación de la
situación personal, familiar, social y económica del vendedor, para que con
previo acuerdo y en un término determinado sea incluido en una política de
empleo de la
Administración que le permita acceder a una actividad
comercial igual o mejor a la que venía desarrollando antes de ser desalojado[28]. Así
mismo, la Corte
ha optado por ordenar la reubicación[29] de
vendedores informales ante su inminente desalojo, en otros casos, ha invitado a
la autoridad administrativa a que otorgue la formación necesaria para que los
desalojados puedan desempeñarse en otra actividad económica, el acceso a
créditos blandos y a insumos productivos.[30]
5.5. En este orden de ideas, la Sala concluye que a la Administración le
asiste el principio de buena fe en sus actuaciones de conformidad al artículo 83
de la
Constitución Política , en asuntos como el de garantizar el
uso del espacio público para así hacer prevalecer el interés general sobre el
particular. Sin embargo, en la búsqueda del cumplimiento del mandato
constitucional, se pueden generar cambios intempestivos o bruscos que afecten
los intereses de los vendedores informales, quienes de la utilización del
espacio público obtienen el sustento diario, los cuales pueden alegar el
denominado principio de confianza legítima cuando la Administración les haya
generado con sus acciones u omisiones expectativas al permitir la ocupación del
mismo espacio. No se trata de que las autoridades no puedan ejecutar una
política que implique la recuperación del espacio público, de lo que se trata
es que para ello la administración tome las medidas necesarias para confrontar
los derechos en colisión y luego diseñar e implementar alternativas adecuadas dirigidas
a quienes se vean afectados por sus proyectos, lo cual se obtiene haciendo una
evaluación razonable y cuidadosa de la realidad que atienda todas las
dimensiones del caso. De esta forma, se evita la afectación grave a los
derechos fundamentales de los vendedores informales.
6. El caso en concreto:
6.1. En el asunto analizado, la señora Berlin Arrieta Castilla considera
que las entidades accionadas han vulnerado sus derechos constitucionales al
mínimo vital y al trabajo, al no ofrecerle alternativas acordes con su
actividad económica de vendedora de comidas preparadas y llevar a cabo el
desalojo del espacio público invadido por aquella, ubicado en la Plazoleta Olímpica
del Sector La Matuna
en la ciudad de Cartagena de Indias.
6.2. Como cuestión inicial, se llevará a cabo la
verificación de la procedencia de la tutela al ser un asunto que puede ser
resuelto ante la justicia contenciosa administrativa, por tratarse de una aparente
vulneración de los derechos de la actora tras el actuar de la Administración Distrital
y Local de Cartagena de Indias. Frente a ello se tiene que la señora Arrieta
Castilla es una mujer de 47 años, quien durante más de 25 años ejerció la labor
como vendedora informal de comidas preparados en la denominada Plazoleta
Olímpica, lo cual constituía su única fuente de ingreso y sustento para su
núcleo familiar compuesto, con ella, por 7 personas entre los que se encuentran
sus 3 hijos, 2 adultos mayores y su esposo. Además que no tiene el apoyo
económico de su esposo, ya que éste corrió con la misma suerte de la accionante
puesto que le quitaron su sustento de trabajo como vendedor informal con la
medida de desalojo establecida por la Administración de la ciudad de Cartagena.
El Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo contempla los mecanismos para controvertir las
actuaciones de gobierno consideradas desviadas, que de acuerdo al caso bajo
estudio, los idóneos serían la acción de nulidad o la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho para cuestionar los actos de la Administración de
Cartagena. Pese a lo anterior, los mencionados mecanismos tienen ritualidades
procesales que implican una extensión en el tiempo para su culminación mediante
sentencia, duración que puede ser aún más extensa si se tiene en cuenta el
conocido represamiento de las distintas causas, en los despachos judiciales de
Colombia.
No se puede dejar de lado que la razón por la que las
personas acuden a la invasión de espacios públicos para vender productos de
manera informal, es la de solventar los gastos básicos para la subsistencia
dada la reconocida falta de oportunidades en el campo laboral y social. Es frente
a la inminente afectación del mínimo vital de la accionante y su núcleo
familiar que se torna procedente la acción de tutela como mecanismo definitivo,
ya que su labor como vendedora de comidas es la única fuente de ingresos, lo que
se constituye en su único medio de subsistencia, lo cual no puede esperar a que
sea resuelto en un proceso judicial.
Expuestas las anteriores razones, se puede concluir que
el mecanismo ordinario contemplado para resolver las controversias derivadas de
la actuación administrativa se torna ineficaz, toda vez que mientras que se
resuelve en el escenario propicio el objeto del litigio podría llegar a durar
lo suficiente, a tal modo que los derechos de la actora se verían vulnerados,
por tal motivo la acción de nulidad o la de restablecimiento del derecho son
ineficaces frente a las pretensiones de la actora.
6.3. En el caso de la
señora Berlín Arrieta Castilla, a primera vista se podría concluir que existe
carencia actual del objeto al presentarse un daño consumado al ser desalojada de
su puesto de trabajo el día 4 de septiembre de 2011. Por lo anterior, podría
deducirse que a la accionante le queda la posibilidad de tomar las acciones
judiciales que correspondan para solicitar indemnización por perjuicios.
No obstante, se debe
tener presente que dado que la señora Berlin Arrieta Castilla obtenía su
sustento diario de su kiosco como vendedora informal de comidas preparadas y
que tras la medidas de desalojo no ha vuelto ha obtener una fuente de ingresos,
según lo informó mediante llamada telefónica, la afectación de sus derechos constitucionales
se ha perpetuado, por lo que la
Sala considera que no se está en presencia de carencia actual
del objeto por daño consumado.
6.4. Por otro lado, la Sala considera que a la accionante le asiste el
principio de confianza legitima sobre las acciones de la Administración de
Cartagena de Indias, toda vez que durante más de 25 años funcionó su negocio familiar para la venta de
comidas preparadas ubicado en la Plazoleta Olímpica del Sector La Matuna , sin que ninguna
autoridad del orden Distrital o Local se haya resistido a su oficio, situación
que fue reconocida por la misma Administración Distrital de Cartagena de Indias,
quien a través del Concejo dispuso mediante Acuerdo 040 de 2006, establecer
políticas públicas para recuperar el espacio ocupado por los vendedores
informales que se encuentren amparados en el principio de confianza legítima
inscritos en el registro único de vendedores[31],
entre los que se encuentra la señora Berlin Arrieta Castilla, de conformidad al
listado aportado por la accionante (cuaderno principal fl.9).
6.5. Teniendo en cuenta
que a la accionante le asisten las garantías que ofrece el denominado principio
de confianza legítima, lo que se valorará ahora es el tratamiento que dio la Administración a la
accionante de conformidad con los parámetros establecidos por la Corte , expuestos en la consideración
4.2 de esta sentencia. Así, se tiene que la autoridad administrativa mediante
el citado Acuerdo 040 de 2006, señaló en su artículo 13 dos alternativas para
efectos de apoyar a los vendedores informales afectados por el desalojo consistentes
en: (i) la reubicación en el Pasaje
Nueva Colombia a quienes vendieran bienes y servicios distintos a alimentos
procesados, o (ii) una compensación
económica que oscila entre 4 y 15 SMMLV.
Frente a la reubicación,
es una medida que puede impedir el impacto social negativo a los vendedores
informales que se vean afectados por las políticas del gobierno de turno sobre recuperación
del espacio público, en aplicación del principio que señala que el interés
general prima sobre el particular y el principio de buena fe que le asiste a
las actuaciones de las autoridades; sin embargo, nótese que la reubicación va
dirigida a quienes se encuentren cobijados con las medidas y estén interesados
en la venta de bienes y servicios y no para las personas que se dedican a la
venta de comidas preparadas. Exigirle a una persona que le asiste el principio
de confianza legítima y que se ha dedicado durante más de 25 años a la venta de
comidas preparadas, un cambio de oficio, genera una carga
desproporcionada, lo cual se contradice con las pautas establecidas por esta Corporación.
Lo anterior equivaldría a descartar de plano esta alternativa dejando la
posibilidad de obtener la suma económica propuesta, convirtiéndose así en la única
alternativa de los vendedores de comidas preparadas.
De otro lado, la compensación económica ofrecida por la Administración Distrital
y Local, podría ser de gran utilidad siempre y cuando dicha suma económica
responda a las necesidades de los afectados. Si bien el Acuerdo 040 de 2006
estableció políticas en materia crediticia y de capacitación para las personas
beneficiadas por el mismo, en el presente caso no se encuentra un estudio
razonable que le permita a la accionante obtener una proyección económica con
una suma que oscila entre los 4 y 15 salarios mínimos mensuales, lo que se
observa es la iniciativa por parte de los accionados de entregar simplemente el
capital mencionado.
6.6. En conclusión, la Sala encuentra que la accionante optó por ocupar el
espacio público para obtener su sustento diario junto con el de su familia
mediante la venta de comidas preparadas durante más de 25 años, por lo que
someterla a un proceso ordinario para ventilar sus pretensiones ante la
justicia ordinaria resulta desproporcionado dada la urgencia de amparar los derechos
fundamentales, entre ellos el mínimo vital. Frente al caso no se puede predicar
la carencia actual del objeto por daño consumado al tratarse de una actividad
que aún está produciendo efectos que afectan los derechos alegados por la
actora. La situación generada entre la accionante y el Distrito de Cartagena se
enmarca dentro del denominado principio de confianza legítima, toda vez que
durante los más de 25 años de labor ocupando el espacio público ubicado en la Plazoleta Olímpica
del Sector La Matuna
en la ciudad de Cartagena, la
Administración no se opuso a su actividad. Finalmente, la Sala
evidencia que se diseñó e implementó una política tendiente a la recuperación
de espacio público, dirigida a quienes les asiste el principio de confianza legítima,
sin embargo, tal política no tuvo en cuenta las condiciones particulares de la
actora como vendedora de comidas preparadas, generándose por lo anterior una incompatibilidad
con el mencionado principio.
En consecuencia, esta Sala
de Revisión revocará los fallos de instancia y, en su
lugar, amparará los derechos fundamentales de la
señora Berlin Arrieta Castilla, ordenando a la Alcaldía Mayor del
Distrito de Cartagena de Indias y a la Alcaldía de la Localidad Histórica y del Caribe Norte de Cartagena, a través de su representante
legal o quien haga las veces que, si no lo han realizado, dentro del término de
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente
providencia, inicie la verificación de la situación personal, familiar,
social y económica de la actora, para que junto a ella, mediante concertación,
se establezca una alternativa económica, laboral o de reubicación, aplicable a
su caso particular en un lapso no
superior a treinta (30) días, tras los cuales, la actora deberá ser
incluida en un programa Distrital, que le permita acceder a una actividad económica
acorde con la que venía desarrollando.
V.
DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de
Revisión de la
Corte Constitucional , administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución ,
RESUELVE
Primero:
REVOCAR las sentencias proferidas por Juzgado Primero Penal Municipal para
Adolescentes con Funciones de Control de Garantías de Cartagena y el Juzgado
Segundo Penal del Circuito para Adolescentes con Funciones de Conocimiento de
Cartagena, dentro de la acción de tutela promovida por Berlin Arrieta Castilla
contra la Alcaldía
Mayor del Distrito de Cartagena de Indias y la Alcaldía de la Localidad Histórica y del Caribe Norte de Cartagena. En su lugar, CONCEDER
el amparo de los derechos fundamentales
al mínimo vital y al trabajo de la señora Berlin Arrieta Castilla, conforme las
razones expuestas en este proveido.
Segundo: ORDENAR a la Alcaldía Mayor del
Distrito de Cartagena de Indias y la Alcaldía de la Localidad Histórica y del Caribe Norte de Cartagena, por conducto de sus
representantes legales o quienes hagan sus veces que, si no lo han realizado,
dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación
de la presente providencia, inicie la verificación de la situación personal, familiar,
social y económica de la actora, para que junto a ella, mediante concertación,
se establezca una alternativa económica, laboral o de reubicación, aplicable a
su caso particular en un lapso no
superior a treinta (30) días, tras los cuales, la actora deberá ser
incluida en un programa Distrital, que le permita acceder a una actividad
económica acorde con la que venía desarrollando.
Tercero: Por Secretaria, compulsar copias de
la presente providencia a la
Defensoría del Pueblo y a la Personería Distrital
de Cartagena, para que en cumplimiento de sus funciones constitucionales, brinden
la asistencia correspondiente a la señora Berlín Arrieta Castilla y de este modo,
llevar a cabo lo ordenado en el numeral segundo.
Cuarto: Para dar cumplimiento a la orden
señalada en el numeral segundo y una vez vencido el termino allí establecido, la Alcaldía Mayor del
Distrito de Cartagena de Indias, a través de la Gerencia de Espacio Público,
deberá presentar un informe al Juzgado Primero Penal Municipal para
Adolescentes con Funciones de Control de Garantías de Cartagena, quien deberá garantizar
el cumplimiento de la misma.
Quinto: Por Secretaría General, LÍBRESE
la comunicación a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] A folio 15 del cuaderno principal, aparece copia del oficio dirigido a
la señora Berlin Arrieta Castilla como vendedora informal estacionaria, el cual
señala, entre otras cosas que: “ (…) En cumplimiento de la jurisprudencia
de la Corte
Constitucional reflejada en el Acuerdo 040 de 2006 y el Decreto
091 de 2007, con el ánimo de agotar instancias de concertación y diálogo nos
permitimos convocarlo a una reunión el
día miércoles 23 de febrero de 2011
a las 10:00 a.m. en el Claustro de la Merced , Salón 205, ubicado
en el Teatro Adolfo Mejía. (…)”
[2] Resulta necesario aclarar que la disposición legal que sugiere las
alternativas de compensación económica o reubicación, están contempladas en el
artículo 13 del Acuerdo 040 de 2006, del cual se allegó copia a folios 67-76
del cuaderno principal y no como lo indicó la accionante, quien señaló que
tales alternativas estaban dispuestas en la Resolución 3630 de
2011, de la cual reposa copia a folios 10-13 del cuaderno principal, titulada:
“Por la cual se ordena la Restitución de Espacio
Público ubicado indebidamente en el barrio La Matuna en las llamadas “plazoleta Telecom y
plazoleta de las Empresas Públicas u Olímpica, así como sus calles y callejones
interconectantes y todos sus espacios públicos residuales”. En la
mencionada Resolución la accionante se encuentra entre las personas que les
asiste confianza legítima reconocida por parte de la Gerencia de Espacio
Público de Cartagena.
[3] A folio 14 del cuaderno principal, registra documento dirigido al
señor Adolfo Doria Franco, Gerente de Espacio Público de Cartagena, firmado por
la actora Berlin Arieta Castilla, cuya fecha de radicación es del 9 de marzo de
2011, en el que informa: “(…) me acojo a
las sentencias judiciales y a las alternativas propuestas por ustedes pidiendo
la reubicación de mi negocio. Tengo entendido que se está gestionando un
proyecto para los ostreros y las comidas típicas de Cartagena en la cual deseo
participar”
[4] A folios 24 a
29 del cuaderno principal, se encuentra copia de la sentencia de tutela
proferida por la Sala Civil
del Tribunal Superior de Bolívar del 23 de abril de 1993, en la que los ciudadanos Jose Carbacas Ramoz,
Josefa Gutiérrez Peralta, Denys Echeverria, Bella Rosa Bello, Jennys Bastidas
Rodríguez y Pedro López Montes, solicitaron la protección del derecho
fundamental al trabajo. Así, pidieron que no se llevara a cabo el desalojo de
sus puestos de trabajo sin previa reubicación del sitio comprendido entre el
Callejón de los Patacones y los Zapateros de la ciudad de Cartagena, puesto que
la Administración
les había concedido licencias para el expendio de refrescos y comidas rápidas.
[5] A folios 30 a
40 del cuaderno principal, se encuentra copia de la providencia de tutela de la
que se extrae que la accionante Nelcy Isabel ejerce la actividad económica como
vendedora informal de alimentos desde hace aproximadamente 20 años en el sector
denominado Plazoleta de la
Matuna de la ciudad de Cartagena, la cual optó por acogerse
voluntariamente a la alternativa de reubicación ofrecida por el Distrito de
Cartagena por ser vendedora estacionaria, para tal efecto le indican que la
reubicación se llevará a cabo en el Pasaje Comercial Nueva Colombia; sin
embargo se requiere que la accionante se cambie a la actividad comercial de
venta de bienes y servicios dado que dicho establecimiento no posee condiciones
aptas para la venta de alimentos cocidos. Bajo los anteriores supuestos, el
juez de instancia amparó los derechos fundamentales involucrados al considerar
que la alternativa de reubicación ofrecida por el accionado era incompatible
con el principio de confianza legítima.
[6] A folios 67 a
76 del cuaderno principal, se encuentra el Acuerdo 040 de diciembre de 2006,
cuyo artículo primero que señala lo siguiente: “OBJETO Y ÁMBITO DE APLICACIÓN. El presente Acuerdo tiene por objeto
establecer los principios y objetivos a los que debe responder la política de
formalización de la economía con las personas que ocupan el espacio público y
determinar los instrumentos necesarios para que la sociedad cartagenera
recupere el espacio público.
El presente Acuerdo se aplica a los ocupantes del espacio
público que se encuentran amparados en el principio de confianza legítima en el
ámbito territorial de Cartagena de Indias e inscrito en el registro único de
vendedores”.
[7] A folios 77 a
82 del cuaderno principal, se encuentra el Decreto 0091 de 2007, el cual
dispone: ”Por medio de la cual se
establece el procedimiento para la preservación y recuperación del espacio
público ocupado por particulares amparados en el principio de confianza
legitima, en todo el Territorio del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena
de Indias y [sic]”.
[8] A folios 21 a
25 del cuaderno 2, se encuentra copia
del oficio AMC-PQR-0004179-2011, proferido por
el Gerente de Espacio Público y Movilidad de la Alcaldía de Cartagena,
mediante el cual responde el derecho de petición impetrado por la ciudadana
Diana María Casadiego Mendoza, quien presentó unos interrogantes relacionados con el proceso
de recuperación del espacio público de la Plazoleta Olímpica
ubicada en el Sector de La
Matuna. Frente a la pregunta “Qué otra alternativa ha planteado la Administración Distrital en aras de dignificar la
actividad de los vendedores de comidas en la mencionada zona (…) ”, el
Gerente respondió: “ (…) la Administración dándole cumplimiento a lo dispuesto en la
jurisprudencia constitucional y en las normas positivas con respecto a dirimir
el conflicto de derechos que se suscitan en el espacio público, ofrece dos (2)
alternativas de solución, que son la compensación
económica (art.13 del Acuerdo 040 de 2006) y la relocalización definitiva en el Pasaje Comercial Nueva Colombia (a
quienes venden bienes y servicios distintos a alimentos procesados)”.
[9] A folios 58 a
68 del cuaderno 2, se encuentra el fallo de tutela en el que le confirman los
derechos tutelados por el Juzgado 13 Penal Municipal con Funciones de
Conocimiento de Cartagena, al Señor Gilberto de Jesús Gómez Gómez, quien hace
más de 15 años se dedicaba a la venta informal de comidas en la llamada
Plazoleta de la Olímpica ,
con lo cual le generaba su sustento y el de su familia. Al haberse agotado el
trámite administrativo para recuperar el espacio público invadido por el actor,
le ofrecieron las alternativas de una compensación económica o la reubicación
siempre que cambie su actividad económica de cocinero. Al actor se le desalojó
del kiosco donde desempeñaba su labor el 4 de septiembre de 2011, tras
operativo llevado a cabo por el Alcaldía Menor de la Localidad Histórica
y del Caribe Norte de Cartagena junto con la Policía.
[10] Ver Sentencia T-192 de 2011 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva), en la que
se analizó la procedencia de la tutela al existir otros mecanismos de defensa,
cuyo asunto hacia referencia a la situación de una familia que se vería
afectada por la decisión de la Administración de restituir el espacio público
invadido por el accionante y por su familia en donde constituyó su hogar y un
kiosco para la venta de alimentos.
[11] El Artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo señala: “Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Toda persona que se crea lesionada en un
derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la
nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le
restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La
nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del
artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto
administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente
violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a
dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en
tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si
existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el
término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.”
[12] Sentencia T-192 de 2011 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva). En el asunto
se concluyó que no resultaba razonable exigirle a la actora y a su familia,
quienes no contaban con los recursos necesarios de subsistencia, acudir a los
mecanismos ordinarios de defensa si se tiene en cuenta el tiempo que puede
tardar en resolverse la pretensión.
[13] Ver Sentencia T-359 de 2006
(MP. Jaime Araujo Rentería). Allí se establecieron las pautas para
reconocer las situaciones fácticas en las que se debe encontrar una persona
para que la acción de tutela proceda de manera excepcional contra los actos
administrativos.
[14] El artículo 13 de la Constitución Política señala: “(…) El Estado protegerá especialmente a
aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o
maltratos que contra ellas se cometan”.
[15] Ver sentencia T-772 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), en
cuyas consideraciones hace un análisis constitucional sobre el contexto del
desempleo y las tazas de pobreza e indigencia frente el adelantamiento de
políticas públicas en un Estado Social de Derecho.
[16] Ver sentencia T-308 de 2011 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto). En
tal asunto se declaró que existía carencia actual del objeto al evidenciarse
que la razón de ser de la tutela había desaparecido, toda vez que a la hija de
la actora, a quien se le asistía la el principio de confianza legítima por
contar con un subsidio educativo, el cual fue terminado de manera inesperada,
le fue asignado un subsidio educativo que le permitió culminar sus estudios.
[17] En sentencia T-486 de 2011 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva), se estudió
la afectación de los derechos fundamentales a la vida, la integridad personal y
la salud del accionante, quien mediante tutela solicitó el suministro de
oxígeno, medicamentos y atención médica especializada requerida para su
enfermedad pulmonar crónica, la cual
fue negada por la EPS
accionada, sin embargo, se pudo determinar que el accionado ya había
prestado todos los servicios que el accionante requería para aliviar sus
dolencias, por lo que se declaró carencia actual del objeto.
[18] Ver sentencia T-311 de 2012 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva). Allí se
decidió declarar carencia actual del objeto por hecho superado al quedar
satisfecha la pretensión de la actora durante el transcurso de la acción
tutela, la cual fue instaurada para que se ordenara la entrega de medicamentos
para el padecimiento de diabetes que fueron negados al no estar cubiertos por
el Plan Obligatorio de Salud - POS. Allí se logró establecer que a la
accionante en el transcurso de la tutela le fueron entregados los medicamentos
requeridos.
[19] El artículo 24 del Decreto Ley 2591 de 1991
señala: “PREVENCION A LA AUTORIDAD. Si al
concederse la tutela hubieren cesado los efectos del acto impugnado, o éste se
hubiera consumado en forma que no sea posible restablecer al solicitante en el
goce de su derecho conculcado, en el fallo se prevendrá a la autoridad pública
para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que
dieron mérito para conceder la tutela, y que, si procediere de modo contrario,
será sancionada de acuerdo con lo establecido en el artículo correspondiente de
este Decreto, todo sin perjuicio de las responsabilidades en que ya hubiere incurrido.
El juez también
prevendrá a la autoridad en los demás casos en que lo considere adecuado para
evitar la repetición de la misma acción u omisión.”
[20] El artículo 26 del Decreto Ley 2591 de 1991
señala: “CESACION DE LA ACTUACION IMPUGNADA.
Si, estando en curso la tutela, se dictare resolución, administrativa o
judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará
fundada la solicitud únicamente para efectos de indemnización y de costas, si
fueren procedentes.
El recurrente podrá desistir de la tutela, en cuyo caso
se archivará el expediente.
Cuando el desistimiento hubiere tenido origen en una
satisfacción extraprocesal de los derechos reclamados por el interesado, el
expediente podrá reabrirse en cualquier tiempo, si se demuestra que la
satisfacción acordada ha resultado incumplida o tardía.”
[21] Ver Sentencia T-308 de 2011 (MP Humberto Antonio Sierra Porto). En la
parte considerativa del fallo se resaltó el deber que le asiste al juez de
tutela, cuando declara carencia actual del objeto por daño consumado, de: (i) pronunciarse de fondo; (ii) advertir a la autoridad accionada
para que no vuelva a incurrir en las acciones u omisiones vulneradoras; (iii) informar al accionante o a sus
familiares las acciones jurídicas que pueden promover para efectos de solicitar
la reparación del daño causado; y, (iv)
de ser el caso, compulsar copias del expediente de tutela a las autoridades
competentes obligadas a investigar la conducta que generó el daño. De igual
forma se hizo referencia a la protección de la dimensión objetiva de los
derechos fundamentales.
[22] Ver Sentencia SU-360 de 1999 (MP Alejandro Martínez Caballero). El
asunto recogió las pretensiones de 1016 vendedores estacionarios o informales
en diversas localidades de Santafé de Bogotá, que se vieron afectados por la
orden de la Administración Central tendiente a recuperar el
espacio público. En ese entonces se decidió conceder el amparo del derecho al
trabajo a los vendedores informales de las distintas localidades de la capital
que les asistía el denominado principio de confianza legítima. Del mismo modo
se hizo un llamado a prevención al Alcalde Mayor de Bogotá y a los Alcaldes
Locales de la ciudad para que en adelante, antes de procederse al desalojo, se
busquen en lo posible soluciones de reubicación u otras opciones amparados en
el denominado principio.
[23] El
artículo 82 de la
Constitución Política señala: “Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del
espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el
interés particular. (…)”.
[24] Ver Sentencia T-097 de 2011 (MP Nilson Pinilla Pinilla). Del análisis
de los supuestos de la tutela, se concluyó que a la accionante, quien gozaba
del principio de confianza legitima por llevar 20 años vendiendo jugos de fruta
en el espacio público de la ciudad de Montería, le vulneraron sus derechos al
trabajo y al mínimo vital, al serle ordenado el desalojo de su puesto de
trabajo sin que mediara una alternativa por parte de la entidad demandada para
la preservación del principio de confianza legítima y la salvaguarda de los
derechos fundamentales de la accionante.
[25] Al respecto ver Sentencias: SU-360 de 1999 (MP. Alejandro Martínez Caballero), T-754
de 1999 (MP Alejandro Martínez
Caballero), T-660
de 2002 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), T-729 de
2006 (MP. Jaime Córdoba Triviño) y T-021
de 2008 (MP. Jaime Araujo Rentería), entre otras.
[26] Ver Sentencia T-729 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño). Allí se
consideró que en vista de que la actividad comercial que desempeñaba el actor
era distinta a la ofrecida como alternativa por el accionado, la Corte ordenó la asignación
de “uno de los sitios dispuestos por la
administración municipal para la reubicación de vendedores ambulantes, de forma
tal que pueda ejercer una actividad comercial similar a la desarrollada con
anterioridad a la restitución del espacio público (…)”
[28] Ver Sentencia T-895 de 2010 (MP Nilson Pinilla Pinilla), en esa
ocasión se estudió el caso de un ciudadano que llevaba 20 años en posesión de
un inmueble de uso público, en donde tenía una “tienda de barrio” del cual se generaba su sustento económico familiar. Tras
el trámite administrativo correspondiente se ordenó la restitución del inmueble
de uso público por parte de la
Alcaldía de la Localidad Histórica y del Caribe de Cartagena. Allí
la Corte ordenó
iniciar “la verificación de la situación
personal, familiar, social y económica del actor, con el fin de establecer el
tipo de programa oficial aplicable a su caso, para que con previo acuerdo y en
un lapso no superior a veinte (20) días, sea incluido en un programa que se
adelante en ese Distrito, que le permita acceder a una actividad comercial
igual o similar a la que venía desarrollando en la tienda “refresquería el Keny””.
La misma orden fue implementada en la sentencia T-097-11 (MP Nilson Pinilla
Pinilla).
[29] Ver Sentencia T-152-11 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). En vista
de la construcción del Sistema Integrado de Transporte Masivo de Occidente-MIO,
la Alcaldía
Municipalla Corte
resolvió que la Administración Municipal
[30] Frente a este tipo de ordenes se pueden destacar las establecidas
mediante la sentencia SU-360 de 1999 (MP. Alejandro Martínez Caballero), en
donde se estudió el caso del desalojo de los vendedores ambulantes ubicados en
el barrio Santa Fe y en Fontibon de la ciudad de Bogotá. En dicha ocasión la Corte ordenó a la Administración de
Bogotá apoyar a los afectados con la formación necesaria para ocupar un puesto
de trabajo, colaboración para el acceso a créditos blandos, a insumos
productivos y aplicación de planes originales de crédito. Otra similar se dio en
la Sentencia T-872
de 2009 (MP. Mauricio González Cuervo), en donde se ordenó a la Alcaldía Municipal
de Cali y a otras entidades del orden municipal, vincular al accionante a las
alternativas laborales y de subsistencia que consistían en “(1) soluciones temporales de trabajo para garantizar la subsistencia,
(2) soluciones de negocio para garantizar la subsistencia y (3) soluciones
periféricas a la subsistencia”. Del mismo modo se instó al alcalde
municipal de Cali a presentar un informe detallado a la Corte Constitucional ,
con el objeto de garantizar el derecho fundamental al trabajo y al mínimo vital
de los recicladores que se vieron afectados por el cierre del relleno sanitario
de Cali.
[31] En el inciso segundo del artículo 1° del Acuerdo 040 de 2006 señala: (…)
“El presente Acuerdo se aplica a los
ocupantes del espacio público que se encuentran amparados en el principio de
confianza legítima en el ámbito territorial de Cartagena de Indias e inscrito
en el registro único de vendedores.”
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